——浅析住房公积金制度改革

    首先与大家分享我今天的经历：和往常一样，我负责开车送小孩上学，同样的路线按时到达目的地，一走就是三年，但今天我想早点回家，选哪条路？回家有三条路可走：向左拐、向右拐和直行，平常都是选向右拐，因为只有两个路口有点堵；向左拐的曾走过一次，结果是多花了15分钟才到家，两者的距离差不多，且它只有一个堵车点，但堵车时间长；直行的路从没走过，因为它距离远。今天是下雨天，担心右拐堵车的两个路口是否有往常的运气，所以决定向左拐。结局呢？和上次一样，比向右拐多花了15分钟。在十八届三中全会提出“研究建立住宅政策性金融机构”后，住房公积金制度改革再一次被推到风口浪尖，“向右拐、向左拐、直行”，真是“仁者见仁、智者见智”，谁都不能说服谁，各有利弊。但不论如何？我们都不能忘记从哪儿来到哪儿去？

    一、住房公积金产生的背景——“前世”

    众所周知，“在计划体制下，政府和单位对职工承担生、老、病、死和住房等多方面的社会责任，在职工劳动报酬工资中相应地并不包括住房消费含量，在工资收入中本应属于职工用于简单居住成本维持的报酬部分，被政府和单位从工资中统一扣提，这部分统一扣提的资金成为单位和财政用于住房投资的重要来源。住房完全由政府和单位计划集中投资建造，建成后将住房无偿分配给职工居住，职工家庭享有住房的使用权，并且这种使用权具有一定的永续性，可以在家庭成员之间继承。”（丛诚著的《中国住房和公积金制度发展大纲》）。从一般意义上看，这种福利住房制度和当时国家实行的计划经济体制相适应。随着社会发展、人口增长和时间推移，尤其是随着市场经济体制改革的推进，福利住房体制内矛盾日益突显，难以为继。上世纪80年代末，住房短缺困扰着作为我国经济中心和老工业基地的上海市，几十年计划体制下住房的严重不足和历史欠账，使得“房荒”问题严重制约着上海这个千万人口特大型城市社会经济的可持续发展。1991年5月，上海市人大常委会通过了《上海市住房改革方案》，确立了“建立公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠和建立房改方案”五位一体的房改方案。建立住房公积金制度，旨在改变住房建设 投资单一依赖财政，住房投资严重不足的状况，通过国家、集体和个人三方共同负担的方式，筹集住房建设资金，扩大住房建造规模，增加住房供应，加快改善职工居住条件。建立住房公积金制度是上海房改方案的核心内容，住房公积金制度甫一建立，立刻显现出强大的住房建设资金聚集功效，有效的减轻了地方财政住房投资的压力，在住房公积金建房贷款和住房公积金建房直接投资拉动下，上海住房建设 投资规模得到成倍的扩大。上海的经验迅速在全国推开，到1993年底全国有53%的地级以上城市建立了住房公积金制度。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）颁布，该文件首次全面阐述了我国城镇房改的根本目的和基本内容，“把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系”是制度改革的基本内容。1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》以立法的形式加以确立。

    由此可见，住房公积金是住房制度改革的产物，而住房公积金作为住房制度改革的核心内容，开始是通过职工建立公积金制度提高住房能力和直接投资住房建设来发挥作用，所以从它的出生就决定了住房保障的属性。

    二、住房公积金的发展和壮大——今生

   随着住房制度改革的推进，房地产市场开始起步和逐步发展，但由于国有部门的职工个人没有到市场购房消费的体制动力和缺少直接到市场购房的经济能力，全国各地出现了比较严重的大量商品房空置现象，故国务院在1998年颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发【1998】23号），因势利导，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，加快了住房建设，将广大职工个人推向了住房市场，客观上推动了住宅和房地产业发展成为新的经济增长点。

 23号文件确立了住房市场体制后，住房公积金制度从单一的向住房建设投资到住房建设投资和个人住房贷款双轨并行的机制，制度得到了快速发展，取得了辉煌成就。到2015年年底，住房公积金实缴单位231.35万个，实缴职工12393.31万人，住房公积金缴存总额89490.36亿元，缴存余额40674.72亿元；累计发放个人住房贷款2499.33万笔、53349.74亿元，个人住房贷款余额32864.55亿元，个人住房贷款率80.80%；全国共有项目贷款试点城市87个，共有试点项目392个，计划贷款额度1107.53亿元，实际发放试点项目贷款841.29亿元，累计回收试点项目贷款本金530.86亿元，试点项目贷款余额310.44亿元，175个试点项目结清贷款本息；累计提取住房公积金贷款风险准备金1261.64亿元，累计提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金1804.54亿元；个人住房贷款逾期额4.04亿元，逾期率仅0.01%，个人住房贷款风险准备金余额1240.12亿元，占个人住房贷款余额的3.77%，个人住房贷款逾期额与个人住房贷款风险准备金余额的比例为 0.33%；试点项目贷款逾期额2.38亿元，逾期率0.77%，项目贷款风险准备金余额19.37亿元，占试点项目贷款余额的6.24%，项目贷款逾期额与项目贷款风险准备金余额的比例为12.29%；通过发放保障性住房建设项目贷款支持保障性住房建设项目369个，6985.79万平方米，住房公积金贷款金额占项目总投资的42.67%，可以解决约110万户职工家庭住房困难……

一串串的数字足以表明我们选择的道路是正确的，也代表了住房公积金制度重要性，因为我们是把握了住房公积金制度的保障属性，通过政策、互助、金融发挥重要作用。

   三、住房公积金的明天——后世

   “以史为鉴可以知兴替”，现在我们站在三叉路口，右拐、左拐、直行，右拐是我们熟悉的路——坚持完善现有道路，虽然有堵车点但我们很熟悉，它堵不了很久；向左拐是我们曾走过一次的路——改组银行（我们过去在某地试点过），它比右拐多十五分钟；直行——与人社合并，我们从没走过的路，它距离太遥远，所以选择向右拐，但我们要想方设法疏通堵车点。

    一是改变住房公积金管理委员会决策流于形式的现状。笔者认为通过增值收益分配可以达到目的，用现有体制的增值净收益的一半返给缴存职工（因为公积金的一半来源于职工工资），另一半是国有单位的提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金，是非国有单位的返给单位和个人。这样与自身利益息息相关后管理委员会才可能真正决策，才可避免决策走过场。

    二是改革住房公积金中心运作机制。公积金中心从事公积金管理、营运和承担风险的职能，又有住房保障的职责，就决定了公益二类的性质，必然要实行企业化运作获取最大效益，但目前对事业单位改革还认识不一、标准不一，阻碍制度的发展。同时，作为企业化运作的公积金中心应给予货款发放权，比照没有现金的银行管理。

    三是强化住房公积金的监督。随着资金规模的扩大，现有监督模式难以适应，特别是以北京公积金中心为代表的自有模式出现，应把监督银行的部门加入其中，增加金融监督的功能 ，规范运营行为，防范金融风险。

    四是加大绩效考核力度。公积金中心不愿为、不想为，关键在于绩效力度不够，激励机制基本没有，现在都是各地各唱各的调，全国又没有统一制度和标准或者指导性意见，各地公积金中心的积极性没有调动起来，制度的功能发挥不充分。

    五是统一制度、信息系统势在必行。各地自出政策，五花八门，搞上有政策下有对策，影响形象，动摇根基，百姓怨怒；各地自建系统，浪费惊人，投入之大，功能之小，实属罕见；长此以往，自毁长城。

六是提升制度吸引力和加强行政执法权。可喜的是，正修订的《住房公积金管理条例》已加强了行政执法权，但巧妇难为无米之炊，仅有脚没有鞋不行，必须提升制度的吸引力，在非国有单位净收益返给单位和灵活就业人员返给本人后，还要有上层的顶层设计，适当给予此群体补助，毕竟在住房制度改革时没有考虑他们的利益。