《住房公积金管理条例》（以下简称“《条例》”）自1999年颁布以来，住房公积金制度从无到有，逐步覆盖了机关事业单位和国有企业、集体企业等，覆盖面不断扩大，近二十年来，住房保障作用逐渐显现，公积金购房贷款已成为广大缴存人的首选。随着怀化经济社会不断发展和城镇化进程的加快，私营非公有制企业不断发展，特别是各县（市、区）工业园区、经济开发区建设规模不断扩大，建设速度不断加快，为社会提供了较大的就业岗位，进城务工农民转籍落户不断增加，个体工商户、自由职业者等群体住房消费需求增大，为住房公积金制度扩大覆盖面提供了发展机遇。截止2014年11月，全市缴存住房公积金总人数达23.53万人，制度覆盖率虽然已达86.24%，但是在全市5200家非公企业中，建制非公企业仅411家9520人，仅占7.9%，占总归集人数的4.05%；全市归集总额达77.71亿元，而此类人群缴存余额仅4209万元，可见我市非公企业建制的潜力还大有可为，非公企业建制也将成为我市住房公积金事业未来发展的重要支撑之一，为此本文就如何加大非公企业住房公积金建制扩面力度，笔者从非公企业建制的必要性、非公企业建制存在的问题以及相应的对策和建议着手进行初步探究。
一、非公企业建制的必要性
（一）国家有要求。《条例》明确规定：住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。企业不为员工缴存住房公积金，实际上侵犯了员工合法权益。早在2005年建设部等三部门出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）也明确规定：有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金，月缴存额的工资基数按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是首次将“建立更加公平可持续的社会保障制度，健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”写入报告，为住房公积金制度的改革走向指明了方向。2014年7月30日李克强总理在国务院常务会议上的重要讲话中指出“要将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农民工”，进一步将农民工等群体纳入住房公积金制度惠及范围。
（二）群众有期盼。当前我国处在城市化进程加速期，所有制结构虽以“公有制为主体”，但随着改革的不断深入，以及市场经济中非公有制经济的不断发展，非公企业所占的数量及其就业人数越来越多，个人住房消费需求越来越大，又因为住房公积金相比商业银行利率较低，所以申请公积金贷款更加成为此类人群特别是低收入家庭购房贷款的首选，而大部分非公企业尚未建立住房公积金制度，很多非公企业的职工、特别是进城务工人员在城市没有住房，而且还要支付大量房租，子女就学、医疗社保等也没有保障，他们都急切盼望能享受到和城里人同等的社会保障，也热切渴望可以通过缴存住房公积金的途径解决住房问题，在城市安居乐业。同时他们能够像城里人一样同等享受住房公积金制度，也是他们对社会公平正义的期盼。
（三）新型城镇化发展的必然趋势。随着国家新型城镇化建设进程的加快发展，非公有制经济地位凸显，非公企业职工、自由职业者、个体工商户、进城务工人员大量融入到这场新型城镇化建设中来，城镇化建设、城区扩容，许多农村人口或主动或被动成为城市人，那么势必他们也要享受与城市人同样的相关保障。李克强总理在新型城镇化建设中强调新型城镇化建设，首先是人的城镇化，新型城镇化建设必须以人为本，不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，就是要实现老有所养、病有所医、住有所居。因此在怀化主动承接北部湾经济圈辐射，深度对接大西南，建设综合交通运输枢纽和现代商贸物流中心的新型城镇化建设中，就迫切要求充分发挥住房公积金的住房保障作用，让制度惠及更多人群，坚持以人为本，加快城镇人口集聚，保持社会稳定和长治久安，推进城市化进程。
（四）企业长远发展的需要。企业要发展，人才是关键，为职工缴存住房公积金有利于凝聚人心，保持企业人才队伍的稳定。只有这样，企业才能具有竞争力和创新力。当前就业环境下，人才流动性大，薪酬体系健全和福利保障全面的非公企业显然更受职工欢迎，也能够增加职工的自豪感和凝聚力。企业想留住人才，通过扣押金、拖欠工资等办法只会适得其反，但如果为员工建立了完善的“五险一金”保障制度，使员工无后顾之忧，更能赢得职工信赖，从而提高非公企业的核心竞争力，提升企业品牌形象，促进企业长期发展。
因此，将非公企业等群体纳入住房公积金缴存范围，转型扩面重点，逐步实现由财政供养单位向非公企业、个体工商户等群体转型符合住房公积金制度建立的根本目的，也是住房公积金事业健康发展之趋势。只有加快拓展非公企业建制，住房公积金事业才会有新的生命力，也才能真正充分发挥其住房保障作用，对企业自身而言也才能长远发展，同时促进房地产业和城镇建设的持续健康发展，从本质上来看这也是市场经济发展的必然趋势和客观需要。
二、当前我市非公企业建制存在的问题
结合我市近年来非公企业扩面实际，经初步梳理总结，当前主要存在以下问题：
（一）政策制度先天不足，制约手段缺乏刚性，立法层面有待提高。建立住房公积金制度的初衷是为了保障广大职工的住房需求，但目前职工在缴存额度上存在着很大的差距，而且还有进一步扩大的趋势，甚至一些群体无法享受这项政策，这种差异和不公有违初衷，在实际贷款中也未能实现应贷尽贷。一方面当下还存在公积金是“为高收入者锦上添花，而不是为中低收入者雪中送炭”、“帮富不助贫”的论调，在体制内，在缴存环节限高保低也有待进一步加强。另一方面《条例》作为住房公积金管理最基本的行政法规，立法层次低于《社会保险法》，缺乏法律刚性，罚则手段单一，执法难度较大。企业用工在签订劳动合同时只缴纳五险，由于住房公积金并未写入劳动合同文本而只字不提。虽然近年来，市政府也出台了一些政策，制定了措施，作出了要求，但因种种原因，非公企业以种种理由推诿，由于执法的法律刚性不足，执法难度大，即使执法，按照《条例》规定的罚款对企业来说也是隔鞋挠痒，因此非公扩面急需刚性保障。
（二）思想认识不足，维权意识欠缺。一方面一些非公企业老板法律观念淡薄，对公积金政策他们都懂，但是不愿增加企业成本，因此借故推托，无视国家《条例》规定和职工的法定权益，想方设法不愿建制。同时部分党委政府领导存在片面认识，认为住房公积金对企业而言没有法律硬性规定，属于可缴可不缴的范畴，认为非公企业建制会影响全市对外投资环境，增加非公企业负担，因此要求不得“为难”企业。另一方面部分非公企业员工对住房公积金缴存认识不足，认为缴存住房公积金会减少收入，还不如以工资补贴形式直接发到手实惠，另外由于员工在劳资关系中处于弱势，自身缺乏维权意识，或者不敢维权。
（三）宣传不到位，宣传力度和深度不够。一是宣传载体和宣传途径少，利用现代化信息技术欠缺，投入宣传的经费少，宣传创新形式少，与非公企业职工、个体工商户、农民工等群体面对面接地气的宣传不够；二是向非公有制经济组织法人代表宣传少，非公有制经济组织有许多单位不清楚建立住房公积金是国家法规的规定，对建立住房公积金制度的优惠和好处也不甚了解；三是向社会宣传的广度不够，有许多职工不清楚实行住房公积金是职工的合法权益，职工对住房公积金政策存在很大盲区。
（四）部门联动不够，难以形成合力。住房公积金制度是国家三大保障体系之一，是全社会的大事，归集扩面是公积金事业发展的前提。现阶段住房公积金要扩大覆盖面，一个很重要的方面就是把非公企业职工、个体工商户、自由职业者等群体纳入缴存范围，而这项工作任务艰巨，除了离不开政府领导的重视和支持外，还迫切需要财政、工商、税务、人社、工会、银行等各部门加强联动，协调配合，形成合力。虽然也建立了由市政府分管领导牵头的归集扩面小组，但是没有建立起具体工作长效联动机制，各部门没有组织召开定期联席会议，没有实现信息沟通和共享，甚至各部门都没有安排指定具体的责任人负责联动扩面工作，扩面小组有名无实，没有真正充分发挥其应有的作用，难以形成合力。
（五）思想过于保守，风险认识存在误区。一方面部分住房公积金管理人员思想过于保守，甚至戴着有色眼镜，只站在政策和道德的高地看问题，认为此类人群由于工作不固定，收入不稳定，主观上就认为贷款有风险，不愿意发展此类人群，没有设身处地站在推动制度普惠于民的高地去落实。另一方面管理层存在风险认识上的误区，由于建制的非公企业普遍存在着“少、低、多”的现象，即非公企业建立住房公积金的单位和人数少；企业职工缴存住房公积金比例低、缴存基数低；职工流动性大，要求支取公积金的多。因此，管理中心站在控制风险的角度，既想发展非公企业，又存在担忧，在实际操作中无法真正接地气，从而影响非公企业住房公积金建制进程。
三、我市非公企业建制的对策和建议
鉴于我市非公企业建制扩面存在的问题，结合近年来中心的工作实际，笔者提出以下措施和建议以求共同探讨，推进非公企业建制工作：
（一）完善政策，强化保障。近年来，中心在推进非公企业建制工作上，政策上依据《条例》、建设部等三部门出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）以及市政府出台的《关于进一步推进住房公积金扩面工作的意见》（怀政发〔2011〕11号）等文件；策略上按照“先易后难、先骨干后全员、低门槛进入、逐步到位”的原则循序渐进，逐步推进；具体工作上积极主动，注重宣传走访，调查摸底，分类筛选确定试点企业，因企制宜，制定详细工作方案推进扩面。非公企业扩面建制工作要想打开新局面，国家层面要尽快修订完善《条例》，进一步明确将非公企业建制纳入缴存范围，将“企业依法为职工缴存住房公积金”写入劳动合同文本，加强处罚力度，提升执法刚性，为归集扩面提供强大法律支撑，为职工维权拓展救济渠道，用法来保障人民群众的根本利益，依法规范住房公积金的缴存和使用。市中心要积极争取成立住房公积金行政执法队，抓好扩面对象的调查摸底，建立规范完整的建制企业和职工信息资料库，制定周密严谨的归集扩面工作计划，加强与工商、劳动和人社、检察院、法院等部门的沟通配合，找准关键切入点，有针对性的选择执法对象和执法重点，合理分工协作，突出个案效应，发挥行政执法的震慑作用。
（二）政策落实，宣传先行。以宣传为抓手，加强住房公积金全面宣传，提升制度影响力，使依法缴存住房公积金深入人心。中心通过分类筛选，确立重点扩面单位，推行领导班子挂县联系制度，形成了上下齐抓扩面的工作氛围。一是针对企业经营者，中心通过主动上门服务，深入非公企业集中宣传，召开企业座谈会、发放宣传资料、现场解答疑问。站在企业的角度思考问题，讲清楚为什么要建立住房公积金制度，缴存住房公积金对企业有什么好处？讲明白企业建制是响应国家政策的体现，可以解除职工的后顾之忧，提高劳动效率，促进企业发展，可以吸引和留住人才，可以增强企业凝聚力、向心力，提升企业形象。通过宣传取得企业经营者的理解和支持，让他们主动为员工缴存住房公积金。二是继续开展集中宣传月活动，利用公交车车体及站台广告、房交会设点进行宣传，通过邮政向非公企业发送信函资料，通过报纸、电视台、电台、政府门户网站、户外LED广告等各种媒介广泛宣传。同时积极拓展宣传载体和渠道，借助微信微博等新形式宣传；对全市非公企业进行深入摸底调研，通过主动上门集中宣传、面对面宣传、召开网民座谈会等方式进一步激发和增强非公企业缴存住房公积金的法制意识和职工维权意识，提高了社会对住房公积金制度的认知度，营造了归集扩面的良好社会氛围。三是积极进行“高层宣传”，主动争取党委政府的重视和支持。在推进非公企业扩面建制工作上，中心和管理部主动向当地党委、政府、人大、政协汇报非公企业归集扩面工作情况，向领导层宣传讲解住房公积金政策，让主管领导认识到非公企业建制对推动全市经济发展，维护社会稳定的意义。争取人大对非公企业建缴住房公积金进行专项执法检查，争取政协针对非公企业建缴住房公积金提交专题议案。
（三）部门联动，形成合力。近年来，中心在推进非公企业建制工作上积极争取政府支持，成立了由市政府分管领导牵头的归集扩面小组，市政府也将住房公积金归集扩面工作纳入了县市区年度目标责任考核内容；2011年，怀化市人民政府出台了《关于进一步推进住房公积金扩面工作的意见》（怀政发〔2011〕11号）文件，为非公企业扩面建制进一步推进提供了政策支持。住房公积金制度的全面普及，需要归集扩面领导小组真正行动起来，各级部门积极支持配合，形成联动长效机制。鉴于我市当前现状，建议：一是建立定期联席会议制度。归集扩面领导小组要定期召开各部门联席会议探讨扩面工作，各部门要安排指定具体责任人负责非公扩面联动具体工作；二是建立部门信息沟通共享机制。如财政、工商、税务、质监、人社等部门在进行企业有关检查、年检时，对未按规定计提、缴存住房公积金的企业，对未建制的企业要督促企业依法建制，同时把未建制企业信息与中心进行及时沟通；三是完善考核机制。采取两种方式进行考核：一则在全市综合绩效考核中把住房公积金非公企业扩面指标纳入归集扩面领导小组规定的相关部门年度考核内容；二则市政府对归集扩面领导小组规定的相关部门进行非公企业扩面单项目标考核，各部门再将指标层层分解落实到县市区各部门，由市政府对未完成年度指标的部门进行通报和相应处罚；四是建立受托银行归集扩面制度，要求各受托银行充分发挥受托银行职能和资源优势，积极协助支持和促进非公企业建立住房公积金制度。
（四）探索新政，维护公平。一是完善制度建设。中心通过继续实行精细化管理，提高服务水平，创新服务方式，规范服务流程，使业务办理一目了然，使文明服务温馨优质，让非公企业职工办理业务更加方便快捷，以管理和服务促扩面，让群众口碑相传。二是积极探索新政，完善差别化存贷政策。中心针对非公企业职工、个体工商户等群体早在2010年就出台了《怀化市个体工商户及其雇佣人员缴存住房公积金试行办法》，2014年又出台了《怀化住房公积金管理中心市关于规范住房公积金缴存使用业务有关操作细则的通知》，对非公企业职工等群体缴存准入实行“低门槛”，贷款实行差别化优惠政策，适当提高贷款额度，保证了低收入群体都能贷到款。三是积极主动解放思想，公正客观认识风险，摈弃有色眼镜，既不保守也不冒进，真正从切实推动政策落实的高地出发，使制度真正普惠于民。中心机关和管理部设立“自由职业者、返乡务工人员专户”，让此类没有固定单位的群体，可不通过单位账户缴存，个人可以自行在专户中直接缴存公积金，为他们缴存住房公积金提供方便，为他们申请公积金贷款敞开大门。四是健全提取机制。中心改变了提取政策一刀切的模式，强化提取制度的灵活性，形成了多元化的提取结构。通过修改完善提取管理办法和细则，进一步建立起了相对灵活的提取机制，特别是在无房户自住提取、自建房提取、重大疾病提取、按年对冲还贷提取等方面更加人性化、灵活化，使住房公积金提取带有更多的住房补贴和房租的作用。非公企业大多为中低收入者，这些职工大多是租房，他们购买房子的能力很弱，缴存公积金贷款买房压力较大，实行租房可取公积金，他们就会积极要求企业为自己缴存住房公积金，这样住房公积金的“源头活水”便会自然来。
