2012年10月29日，习近平总书记在中央政治局“住房问题”专题学习中强调指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。①为了切实改善广大百姓住房条件，让群众圆好“住房梦”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第45条中特别提出：要“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。②为了让大家全面、客观、公正地了解武陵山片区住房公积金政策推行情况，本课题先后对湘西州、恩施州、铜仁市、怀化市、张家界市、黔江区等6个毗邻地区进行实地调查，开展走访座谈，深入了解，通过对6个地区住房公积金发展态势比较研究，希望能够相互借鉴、取长补短，探索出一条少数民族贫困地区“公平规范”的住房公积金制度发展新路子，为相关部门领导科学决策提供依据。

一、武陵山片区住房公积金发展态势成效显著

武陵山片区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的湘西州、恩施州、铜仁市、怀化市、张家界市、黔江区等6个地区，本课题调研走访途径的地方共有46个县、市、区，总人口达1825万人。该片区是集革命老区、民族地区、边远地区于一体的贫困片区。尽管改革开放以来，人民群众生产生活条件得到了极大改善，但由于地处偏远，自然灾害频发，基础设施和社会事业发展严重滞后，尤其是武陵山片区还存在着部分住房困难家庭、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题，人民群众期盼解决住房问题的意愿十分迫切。为了让武陵山片区广大群众圆好“住房梦”，自1995年以来，6个地区开始推行住房公积金制度。湖南省怀化市、张家界市从2003年开始设立了住房公积金管理中心，而湘西州等其他4个地区先后从2004年后陆续设立了住房公积金管理中心。武陵山片区各公积金管理中心”秉承“政府放心、人民满意”的服务宗旨，始终坚持科学发展，努力破解发展“瓶颈”，积极打造法制、责任、阳光、廉洁、文明、和谐住房公积金，及时“补好位”，在满足武陵山片区广大群众对实现住有所居期待方面，取得了令人满意的成效。尤其是2008年之后，武陵山片区住房公积金发展驶入了快车道。截止到2013年底，武陵山片区住房公积金实际缴存人数累计达65万余人，住房公积金归集资金总额累计达223.6亿元，累计发放贷款达171.4亿元，使该片区153470户家庭圆了“住房梦”。

（一）住房公积金缴存额增速迅猛。随着住房公积金缴存比率由起初的3%逐步提高到12%，自2008年以来，武陵山片区6个住房公积金管理中心按照《住房公积金管理条例》规定，依法依规开展归集工作，使公积金缴存额快速增长，从2008年17.57亿元增长到2013年的47.91亿元，年均增长幅度达22.5%。尤其是恩施州和怀化市增速较快，短短6年时间，年均增速分别达25%、23.6%，分别比武陵山片区住房公积金缴存年均增速偏快2.5个百分点、1.1个百分点。

【表1】  2008—2013年武陵山片区公积金缴存情况统计表   单位：亿元

（二）住房公积金贷款额快速放大。随着住房公积金个人贷款门槛降低，最高贷款额度从8万元，通过4次逐步提高，直至目前40万元，使武陵山片区6个地区住房公积金贷款额快速放大。公积金贷款额从2008年10.54亿元增长到2013年的40.28亿元，年均增长幅度达30.8%。其中有2个地州市公积金贷款年均增速超过30%，尤其是铜仁市增速最快，短短6年时间，年均增速分别达36%，比武陵山片区年均增速偏快5.2个百分点。

【表2】  2008—2013年武陵山片区公积金贷款情况统计表   单位：亿元

（三）政策受益人群有序扩大。由于住房公积金制度独特的优越性，武陵山片区6个地区广大群众，通过贷款购房、提取住房公积金人数稳步扩大，受益人群达19.8万余人。尤其是享受公积金贷款购房优惠政策累计人数从2008年6.54万人增长到2013年的15.3万人，年均增长幅度达18.6%。如果从当年发放公积金贷款受益人看，受益人数从2008年14566人扩面到2013年的2.18万人，年均扩面幅度达8.6%。其中有4个地州市公积金贷款受益扩面率超过9%，尤其是张家界市扩面幅度最大，短短6年时间，年均增速分别达10.6%，比武陵山片区平均扩面率超过2个百分点。另外，武陵山片区将住房公积金归集扩面重点由财政供养单位向非公企业及个体工商户等人群的转型，使住房公积金贷款覆盖率也由2008年12.5%提升到了2013年的27.5%，年均覆盖率提升2.5个百分点。特别是湘西州在220家非公企业建立了住房公积金制度，使非公企业缴交人员达6782人，成为了武陵山片区扩面工作最大亮点。

【表3】  2008—2013年武陵山片区住房公积金贷款受益人统计表   单位：人

【表4】  2008—2013年武陵山片区住房公积金贷款覆盖率统计表   单位：%

（四）公积金增值收益稳步提高。为了遵循住房公积金制度保值增值原则，武陵山片区住房公积金管理部门，由目标管理逐步向以绩效管理和绩效考核为主要内容的效能管理转变，使住房公积金不断保值增值。武陵山片区住房公积金增值收益由2008年6647万元增长到2013年的2.1亿元，年均增长幅度达29.8%。其中有3个地州市公积金增值收益年均增速超过30%，尤其是铜仁市和恩施州增速最快，短短6年时间，年均增速分别达52.8%、41.8%，分别比武陵山片区住房公积金增值收益年均增速高23个百分点、12个百分点。同时，武陵山片区住房公积金增值收益率也由2008年1.32%提升到了2013年的1.51%，公积金增值收益率提升幅度达14.4个百分点。

【表5】  2008—2013年武陵山片区公积金增值收益率变化情况统计表   单位：%

（五）公积金管理运行稳健安全。为了防范公积金贷款风险，管好百姓“安居钱”，武陵山片区住房公积金管理部门通过提升服务水平，强化规范管理，建立担保机制，使个人住房公积金贷款逾期率从2008年的3.44‰迅速下降到2013年的0.25‰，远低于国家对住房公积金管控标准1.5‰，使个人住房公积金贷款逾期率下降幅度达92.1%。尤其是黔江区住房公积金贷款风险管控得最好，该区到2013年底个人住房公积金贷款逾期率仅为0.01‰，目前无呆坏账，资产运行状况十分优良。同时，湘西州和怀化市大胆创新公积金管理运行机制，积极引入长银担保公司参与对住房公积金贷款风险管控，尽力把公积金贷款风险扼杀在萌芽状态。

【表6】  2008—2013年武陵山片区公积金个人贷款逾期率变化情况统计表  单位：‰

除上述喜人成效之外，住房公积金还有力地拉动了武陵山片区经济增长，每年直接或间接拉动地区经济增长2.5个百分点，年均对经济增长的贡献率达到18%，每年对武陵山片区财政收入的贡献率达到12%。同时，住房公积金有力地推动了武陵山片区城镇化建设，每年推升该片区城镇化率1.2个百分点，使目前整个武陵山片区城镇化率达37.5%。公积金制度不仅是一种社会福利保障制度，它与区域经济发展、城市建设、社会稳定息息相关。

二、武陵山片区住房公积金管理运行中存在的问题

尽管武陵山片区住房公积金管理运行工作取得了骄人成绩，但是，如果按照党的十八届三中全会提出的：要“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”改革目标要求来衡量，武陵山片区住房公积金管理运行工作还有较大差距。尤其我们在湘西州、恩施州、铜仁市、怀化市、张家界市、黔江区等6个地市区调研过程中发现，武陵山片区在住房公积金制度运行中出现了一些问题和不足。主要表现在以下几个方面：

（一）缴存基数套算千姿百态。根据我国《住房公积金管理条例》第16条规定：职工住房公积金缴存的工资基数为职工本人上一年度月平均工资。工资基数应以国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》的内容为准。文件规定：总工资=基本工资+奖金+津贴+补贴。但在课题调研中发现，武陵山片区住房公积金缴存基数套算标准千差万别，套算方法千姿百态。最多的是湘西州，有3种套算方法；铜仁市有2种套算方法。再加上各地区执行的津贴、补贴政策标准不一样，加剧了收入分配差距的拉大，导致了住房公积金缴存基数悬殊较大。具体调查情况如下：

【表7】         武陵山片区公积金缴存基数政策执行情况统计表

从调查情况分析，黔江区公积金缴存基数政策执行最到位，加上津补贴政策标准较高，达28000元/人，人均公积金缴存基数比其他5个地州市都要实惠得多；虽然恩施州公积金缴存基数政策执行较公平，但由于津补贴政策标准较低，人均仅13500元/人，要比黔江区套算缴存基数人均少14500元/人。如果按照相同的比例缴交公积金，每月人均缴交公积金要少145元。另外，从公积金缴存基数政策执行情况分析，湘西州执行政策最混乱，只有4个县按照总工资套算缴交公积金基数，但执行缴交比例偏低，仅为5%。

（二）缴交比例执行政策五花八门。按我国《住房公积金管理条例》政策规定：按当地职工上年月平均工资收入的一定比例缴交，单位和个人最低不低于5%或最高不高于12%。但在课题调研中发现，武陵山片区住房公积金缴交比例政策执行差别较大，政策执行最好的是黔江区，恩施州按基本工资的12%缴交，只有铜仁市和湘西州套算较乱，尤其是湘西州公积金缴交政策执行最不到位，公积金缴交比例政策执行最低档次5.7%，如果以国家政策规定的单位和个人最高不高于12%相比，还有6.3%政策执行差距。

【表8】         武陵山片区公积金缴交比例政策执行情况统计表  单位：%

如果我们拿黔江区与湘西州进行比较，一个是公积金缴交比例政策执行最好的，一个是公积金缴交比例政策较乱的。假设2个地区公积金缴交基数确定，以一个正科级干部基本工资为45000元/年进行套算，公积金缴交基数套算公式为：  缴交基数=总工资×缴交比例。遵循黔江区与湘西州目前执行的公积金缴交比例政策，按照这个基本公式套算，湘西州最低档与黔江区一个正科级干部相比，每月竟相差598.75元；如果按最高档与黔江区一个正科级干部相比，每月竟相差255元。

（三）公积金归集扩面工作参差不齐。我国《住房公积金管理条例》政策规定：单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务，无论是行政机关、企事业单位和个人都必须履行这项义务。我们在课题调研中发现，武陵山片区住房公积金归集扩面进展工作存在较大差异，尤其是针对住房公积金归集扩面特定人群上参差不齐，各公积金管理中心过去归集扩面工作重点主要局限于财政供养单位人员，目前武陵山片区由财政供养单位人员住房公积金缴存已达95%已上，在武陵山片区住房公积金累计缴存人数65万多人中，而广大非公企业职工、个体工商户、自由职业者及进城务工人员住房公积金累计缴存人数仅为2.5万人，只占武陵山片区缴存总人数的4%。在非公企业职工和个体工商户人员住房公积金缴存扩面工作做得较好的湘西州，该州有5097家非公企业，真正建立起住房公积金制度的仅有220家，只占全州建制单位的4%。这方面工作做得偏弱的主要是怀化市，怀化市总人口达478万人，但非公企业人员和个体工商户住房公积金缴交的人数仅有1500余人。正由于广大非公企业职工、个体工商户、自由职业者及进城务工人员被排斥在体制之外，形成了住房保障系统中的“夹心层”，未享受到国家公共政策的阳光和雨露，仍然“游离”于住房公积金制度之外。

（四）公积金存贷政策有失公平。公积金制度其优越性体现在：职工缴存、单位补贴、个人所有、政府免税；住房取用、职工互助、低息贷款；依法继承、退休返还、防老养老等。这项政策制度制定的初衷就是一项体现公平性的住房保障制度，但武陵山片区在实际操作过程中，出现了一些有违“公平性”初衷现象。

一是公积金缴存政策的不公平。由于住房公积金缴存额度在5%—12%区间按比例缴存，单位之间存在较大差异。由于缴存职工所处的行业、单位、职位不同，使得职工工资收入分配差距的不合理现象直接投影到住房公积金缴交方面，造成高的畸高、低的甚低，导致住房公积金对职工住房保障水平的高低不一。公积金成为一些机关事业单位和国有企业的变相福利，事业单位与企业之间、不同性质的企业间缴存比例、缴存基数不一，导致职工总收入差距越拉越大。如湘西州公积金最低缴存额度仅为66元/月，而有的单位个人最高则高达近1.7万元/月，相差250多倍。这样的不公平缴交政策，直接影响到职工之间住房公积金帐户积累余额巨大差距，造成收入高的群体因为公积金帐户积累金额多，相应的改善住房条件的能力也强；而收入低的群体反而改善住房条件的能力差。

二是公积金贷款政策的不公平。由于当前我国《住房公积金管理条例》政策规定：住房公积金贷款额度与单位职工月缴存额相挂钩，实行有差别的阶梯贷款。这一政策虽然能够起到以贷款带动缴存的作用，对公积金归集作用明显，但也造成大多数困难群体月缴存额不足150元的中低收入人群变成了净缴存户，真正能申请到贷款额度的人寥寥无几。可以说，武陵山片区现行住房公积金制度为中等收入和高收入职工“锦上添花”有余，而为中低收入和低收入职工“雪中送炭”不足，这样“济富不济贫”的政策需要不断改进和完善。

【表10】       湘西州目前住房公积金贷款政策执行情况统计表

（五）风险管控手段喜忧参半。防范公积金贷款风险始终是公积金管理中心第一要务。尽管当前武陵山片区住房公积金管理中心贷款逾期率仅为0.25‰，远低于国家对住房公积金管控标准1.5‰；同时，湘西州和怀化市大胆创新公积金管理运行机制，积极引入担保公司。但武陵山片区住房公积金风险控制隐忧尚存：一是风险控制手段过于单一。目前武陵山片区住房公积金风险管控手段主要是房屋抵押担保，一旦房地产市场出现大的波动，特别是市场房价与贷款时房价相比，出现30%的下滑，而抵押只能按市场价70%折算，必将导致大量住房公积金贷款违约现象发生，由于防范体系较单薄，难以抵御经济发展和住房价格大幅波动的系统性风险。二是部分地区流动性风险偏高。按照国家政策对住房公积金流动性风险管控参考指标为85%，一旦越过85%这条红线，必然带来资金周转不灵，往往导致在一个年度内，上半年放贷过于集中，而下半年排队等待。我们在课题调研中发现，武陵山片区住房公积金个贷比为71.6%，流动性风险处在总体可控的范围内，主要是恩施州和怀化市个贷比偏低，尤其是张家界市住房公积金个贷比仅为39%。但其他3个地市区个贷比明显越过了85%警戒线，特别是湘西州住房公积金个贷比高达90.3%，高出红线5.3个百分点，应引起警惕。

【表11】   2013年武陵山片区公积金缴存与贷款情况统计表  单位：亿元

三、努力推进住房公积金科学发展的几点建议

党的十八大报告提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。③实行住房公积金制度是关系广大百姓切身利益的大事情，关系到民心相背，各级住房公积金管理部门要用全局眼光和战略眼光看待“住房问题”。正如习近平总书记曾强调指出：要“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求”。④同时，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“住房公积金制度”写进中共中央文件，仅用29个字笔墨，这在我国历史上尚属首次。这是党中央高度重视民意表达、及时回应民生关切，对进一步规范和完善我国住房公积金制度作出的重大决策部署。因此，湘西州住房公积金管理部门作为武陵山片区重要成员，要敢于担当，勇挑重担，要善于取人之长，补己之短，让住房公积金变成“人人为我，我为人人”的资金池，最大限度地发挥住房公积金制度的优越性，更好地促进地方经济社会发展。

（一）规范公积金缴存，提高缴存基数。湘西州公积金缴存基数与比邻地区相比最低，每人每月缴交基数相差在130—600元区间内，缴交的标准十分混乱，必须彻底纠正这种混乱局面。下一阶段，应由州政府牵头，具体由州住房公积金管理中心经办，联合财政、人社保障等部门，彻底摸清8个县市住房公积金缴存基数缴交情况，对没有按照国家《住房公积金管理条例》政策规定执行的，要责令其改正，要敦促其严格按照：缴交基数=总工资×缴交比例。不能仅将基本工资公积金缴存作为套算基数，要将各项津贴、补贴、奖金、加班工资等纳入到公积金缴存套算基数，决不允许打擦边球，否则，坚决查处。同时，州政府要拿出壮士断腕的决心，补足财政补贴部分，宁愿少上几个工程项目，也要把住房公积金政策执行到位，让广大住房公积金缴存户与武陵山片区同等享受公共政策的阳光和雨露。

（二）统一套算标准，提高缴存比例。在课题调查中发现，目前整个武陵山片区只有湘西州住房公积金缴存比例最乱，缴存比例最低，每人每月缴存比例平均偏低30—50%的幅度。因此，要根据国家和湖南省有关文件精神，不打折扣地执行有关政策，一次性将全州行政事业单位干部职工的住房公积金缴交比例提高到12%。否则，湘西州广大干部职工的收入水平与比邻地区相比，将越拉越大。另外，由于非公企业和个体工商户住房公积金缴交建章立制不明确，使国家规定的“五险一金”政策中的“一金”政策落实较难。因此，必须将住房公积金缴存比例强制性写入《劳动合同法》中，要严格规定缴交比例，要与财政收入和个人收入增长率同步增长，防止政策执行中打折扣，避免部分单位大幅度的灵活性和随意性，尽量缩小公积金苦乐不均现象，切实增强政策执行的刚性监督，严格规范公积金缴存比例。

（三）扩大覆盖面，让更多人受益。州政府应将非公企业和个体工商户归集扩面工作列为住房公积金重点工作，州住房公积金管理中心将继续争取州政府政策支持，着力在创新手段方式上狠下功夫，继续开展宣传动员入户催缴和多部门联合执法协助建制，重点从非公企业发展基础较好的公司和规模较大、效益较好的企业入手，争取有条件的先建，树立示范点，其他企业可以尝试在企业骨干人员或中层以上职工中建立公积金制度，进而在企业职工中全面推开。同时采取与媒体合作，将缴存制度落实较好的企业在媒体上通报，激发企业建立住房公积金制度的积极性，吸引更多的企业为职工建立住房公积金制度，确保“应建尽建、应缴尽缴”，进一步扩大企业和个体工商户建立住房公积金制度的覆盖面。

（四）实现保值增值，不断提升服务管理水平。住房公积金必须做到取之于民，用之于民，这关系到广大群众的切身利益，必须科学管理，合理使用。要认真探索住房公积金保值增值的新途径，实现住房公积金收益最大化。要尽力做到：一是在服务机制创新上下功夫、出实招。湘西州住房公积金管理中心要在优化服务上探索新途径。实现“一站式”服务上求突破，减少审批环节，缩短办事时限，对业务集中、办理批次多的单位和确有困难的缴存职工推行上门服务，充分发挥住房公积金帮贫济困、构建和谐的作用。同时，通过优化信息系统，节省人力，整合物力，为窗口行业优质、高效服务奠定基础。二是实行住房公积金个人账户静态存款保值补贴政策。实行财政保值补贴针对性强、灵活性高，能够消除传统的使用利率手段通过加息方式应对储蓄存款“缩水”带来的弊端。同时，作为财政补贴手段的保值补贴方式，能够直接惠及所有“个人账户”的老百姓。补贴幅度可考虑以下两种方式；一是相对保值，也即CPI涨幅与银行基准利率之差；二是绝对保值，也即CPI涨幅。三是推行住房公积金增值收益“分红”政策。按照《条例》第3条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。其增值收益却与缴存者职工个人没有任何关系，这显然是违反了《物权法》中的“孳息归属”的原则。因此，实行住房公积金增值收益“分红”政策，“建设城市廉租住房的补充资金”由财政资金补贴，让公共财政合理“归位”和正确“补位”。

（五）注重风险管控，管好百姓“安居钱”。一是规范资金使用。要严格按照国务院《住房公积金管理条例》的规定，健全各项规章制度，认真进行提取前审查、贷款前调查和贷前、贷中、贷后全方位监督检查机制，建立联审审批的资金存取管理制度，杜绝资金的违规使用行为，要有足够的能力识别风险、时刻保证资金的安全性、按时回收以及满足收益率要求，要进一步完善监管和担保制度，积极探索贷后管理新模式，要警钟长鸣，未雨绸缪，防范于未然，确保资金安全。二是完善内控机制。进一步推进规范化管理，修订完善住房公积金财务管理、人事管理、资金运作、审贷分离、业务操作规范化等办事制度，明确内控目标，增加内控环节，加大内审力度，落实规范化管理和防范风险的措施，力保资金安全。

（六）改革管理体制，将“管理中心”改为财政全额拨款事业单位。目前，武陵山片区各“管理中心”管理体制较乱，有的实行参公管理，有的实行“自收自支”管理，有的借鉴“企业化”经营实行绩效考核管理。但根据《条例》第30规定：“住房公积金管理中心的管理费用，由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级人民政府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付”。由此可见，住房公积金管理中心实行的是类似财政性资金管理的“收支两条线”原则，住房公积金“增值收益”是其管理费用支出的唯一来源，属于典型的“自收自支事业单位”。并非真正意义上的“企业化”经营的“自收自支”，说到底，这样的“自收自支”，其实质就是政府的“缺位”（政府服务“卸包袱”行为）。因此，改革现行住房公积金管理体制的关键，就是要让政府合理“归位”。可借鉴社会劳动保险管理中心的管理体制机制，将住房公积金管理中心由“自收自支事业单位”改制为财政全额拨款事业单位，让住房公积金管理中心不再拿群众“一针一线”，让基本住房公积金制度回归“公益”属性。