摘要：党的十八届三中全会《关于深化改革若干问题的决定》将住房公积金制度纳入了住房保障的范畴，赋予住房公积金制度强烈的“保障”基调。多年发展所形成的基础和面临的挑战，客观上要求住房公积金的功能由住房金融向政策性住房保障金融转化，以发挥更大的效用。基本思路应是通过立法明确住房保障金融为住房公积金制度的新战略目标，组建以住房公积金制度为主体的政策性住房保障金融机构、建立住房公积金存贷款利率差别化结构、建立住房保障贷款风险制衡机制。
关键词：住房公积金 政策性 差别化 风险制衡
我国住房公积金制度的出发点是实现住房保障由住房实物分配转化为货币化分配，建立社会性住房消费融资体系，但从其运行管理要求和结果来看，并不具有保障功能。其集聚的万亿计的庞大资金以及委托贷款使用，更多的是与商业银行住房贷款并行的住房消费金融作用，唯一的有点保障功能的增值收益流入到“廉租住房建设补充资金”所起到的“住房保障”功能也几乎被忽略不计，以至于出现“取消”的呼声，其进一步发展何去何从成为业界热议且难解的话题。
一、 住房公积金制度金融功能的确定
住房公积金工资性与长期储蓄性奠定了社会性融资基础，互助性与政策性融合构建了福利性信贷条件，通过政策导向融入、融出，对应于储蓄和信贷，恰恰对应金融基本运营特征，已经形成了住房金融功能。且迅猛增长的资金池使住房金融异军突起，据统计，至2014年8月末，全国累计归集住房公积金7.03万亿元，剔除提取之后的余额达到了3.54万亿元，并以每年千亿数量级的增加速度在迅猛扩大。如果加上大量非公企业职工的加入和工资增长所带来的同步增长因素，未来5年将至少增加一倍以上。与此同时，住房公积金贷款增速更快，至2014年三季度末，全国住房公积金贷款累计达3.72万亿元，余额达2.43万亿元，以至于许多中心城市的存贷比达到了惊人的90%以上。对于湖南娄底这样一个中等经济水平的中西部地区2014年三季度末累计贷款达到57.76亿元，贷款余额32.17亿元，2013年贷款8.86亿元，当年存贷比达到77.69%，较2003年增长35.71倍。
二、住房公积金制度的局限与发展瓶颈
（一）住房公积金制度没有实现普惠性，差距鸿沟形成二次分配不公
就实际覆盖的人群来看，形成了以行政机关、事业单位、国有控股企业、城镇集体企业职工为主体的“异常结构”，而大量非公企事业单位职工中大部分，包括私营企业、外资企业、合资企业、民营企业、社会团体、民办非企业单位职工并未被制度覆盖。以湖南省娄底市为例，至2014年9月，前者占全市正常汇缴职工93.95% ，后者仅占6.05%，且前者的缴存额远远高于后者，而后者人群数量远远大于前者。对于这么一个大的群体，因为没有被制度覆盖，既没有得到改革前以实物形式分配的住房，也没有得到改革以后以住房工资形式分配的住房公积金。既使已覆盖的职工，由于工资基数和缴存比例的“放大”作用，产生了住房公积金缴存额巨大的差距鸿沟，以至于住房公积金制度被不少人喻为“富人的俱乐部”。如2014年湖北省人大城环委公布的《湖北省住房公积金管理情况》调研报告显示，不同行业职工住房公积金缴存差别较大，其中荆门市电力、石化、烟草、金融等行业与旅店、餐饮、劳务等行业的个人月均缴存额度，最大相差87倍。此类问题虽原因复杂，但普惠性低下却是不争的事实。
（二）住房公积金制度不具备住房保障性
住房货币化分配是我国住房制度的改革，也可以视同为住房福利，但并不意味着“住房保障”。
第一，住房公积金制度所汇聚的“互助资金”除了国家“免税”隐性支持外，纯属个人资金，没有国家的明显投入，不能构成国家的“住房保障”概念。与此形成鲜明对比的是廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造、共有产权住房、农村危房改造等国家投资项目。住房公积金本质上是职工应得的住房工资储蓄在一起，形成国家组织的民间融资平台，更像一个基金会，是一条与商业银行并存的住房融资渠道。
第二，住房公积金增值收益归属亟待调整，不能成为“保障力量”。一方面住房公积金增值收益结余部分被明确为城市廉租住房建设补充资金，其参与比重甚微，达不到保障目的；另一方面，住房公积金增值收益的归属一直是业界争论不休的话题，完全由个人资金形成的“增值”，理论上讲，应该归属个人，与养老保险资金的属性与作用有着本质的差异。
第三，住房公积金使用以“安全”为主导，必然脱离“保障性”路线
纯由职工所有的“长期住房储金”构成的住房公积金，“安全完整”自然成为管理的基本原则。因此，在资金的“贷款支持”使用上，偿还能力不足而贷不到款就成了自然的结果。相反，“低存低贷”利率政策，使得贷不到款的这部分人群的“低息储金”被偿还能力强的人群“低息贷款”获取，形成“穷人帮富人”的尴尬局面，“安全之门”挡住了“低收入”弱势群体，却也是无奈之举，但这样一来，住房公积金贷款与商业银行住房贷款就没有了本质上的区别。
从利率角度，我们需要思考的是：依赖于住房公积金“低存低贷”的“住房金融”与商业银行“高存高贷”的“住房金融”本质上的差异在哪里？住房公积金“低息贷款”是以“低息存款”为代价，也可以说是“群内互助”，但这绝不意味着“保障”，从存贷利差来看，以2014年11月22日挂牌利率5年以上存贷款为例，住房公积金存贷利率差为1.90个百分点，商业银行的存贷利率差为1.90个百分点，商业银行与住房公积金相等，表明住房公积金低息优势不明显。
三、 住房公积金向住房保障金融转化的时代要求
（一）完善的住房保障是新型城镇化建设必须迈过的一道坎
在全面建设小康社会和新型城镇化的进程中，当务之急是破解城乡二元经济结构带来的基本公共服务不足的问题，首当其冲就是住房保障。特别是对于城镇化建设来说，完善的住房保障是新型城镇化战略能否成功的一道坎，从市场层面来看，未来60%左右的新增住房需求将由城镇化带来。新型城镇化要着手解决居住在棚户区和城中村的“一亿人口”的住房改善问题和初次在城里落户就业出资购房的家庭住房刚性需求。而这部分群体大部分都是积累能力较弱或积累时间较短的低收入群体，亟需国家的住房保障。
（二）住房保障金融是住房保障的必由之路
“住房保障”并不意味着要将“住房”的商品属性再改回为“福利”，而是将这一特殊商品在一定程度上进行“差别化住房消费价格调整”。所谓差别化消费价格调整，就是在住房消费领域，以保障为前提，针对不同的住房消费能力对象，通过不同的金融手段，直接或间接调整住房消费价格。目前我国的“住房保障”都有着“国家资助”的背景，其实质就是住房消费价格的调整。这种调整方式取决于强大的国家财政投资支持力度，需要更大的市场化的融入渠道，以借助社会力量和市场化方式进行有机结合，获得长久稳定且适应性较强的效果，这个着力点就是“政策性住房保障金融”。
十八届三中全会《关于深化改革若干重大问题的决定》明确：“建立更加公平可持续的社会保障制度。健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。” 这里紧扣住房建设金融支持的根本点，将住房公积金制度巨大的社会资金力量纳入其中，明确将住房公积金制度纳入了住房保障的范畴，将住房保障定义为住房公积金制度的发展方向，给住房公积金制度注入新的活力。住房公积金制度的“住房金融”与国家“住房保障”政策与投资的融合，开启了“住房保障金融”之门。
四、搭建与住房保障金融相适应的住房公积金制度结构
结构决定功能。从住房金融转向政策性住房保障金融是一个系统工程，要实现住房公积金制度的住房保障功能，必须重构制度体系，建立新的运行机制。
（一）顺势而为，通过立法的形式明确住房公积金制度以住房保障金融为新的战略目标
对于行进中的中国民生保障体制改革来说，住房保障体系远未达到完善的程度。我国住房保障相关的规章制度都是行政部门制定的行政法规或相对应的操作细则，相比美国的住房法，权威性远远不足，甚至部门利益保护倾向明显。在改革过程中，各既得利益部门又相互博弈，成为我国住房保障制度改革的障碍，《住房公积金管理条例》修订之所以多年爽约这应该是一个重要原因。住房保障关乎国民民生、社会稳定，因此，凝聚改革的共识，打破部门利益的藩篱，国家权力部门对住房保障立法迫在眉睫。要实现住房公积金主体功能向住房保障金融转变，释放多年发展所聚集的力量，顺势而为，有力地冲击并突破发展瓶颈，发挥出其应有的强大作用，必须在住房保障立法中，明确住房公积金在国家住房保障中的地位，以推动住房公积金制度的战略目标由住房金融向政策性住房保障金融顺利转移。
（二）重构体系，组建以住房公积金为主体的政策性住房保障金融机构
住房保障目标的实现，很大程度上取决于建设与消费资金的筹措与运用。通过20多年的发展，住房公积金制度所形成的筹资渠道、资金规模以及管理体系已经构成基本的社会性住房金融平台，注入国家专项资金，贯彻国家住房保障政策，即可形成完整的政策性住房保障金融体系。
以现有住房公积金为主体，组建统一规划、统筹资金、统一管理的政策性住房保障金融机构，一是因为住房公积金本身的规模巨大，且发展速度较快，管理机构完整，是国家主控下最大的住房社会融资平台；二是国家资金投入其中，顺势扩展“住房公积金”概念，即住房公积金是缴存职工个人的，也是国家的，有利于住房公积金制度的全社会覆盖发展，进而承担起全社会住房保障的任务。三是统一的住房保障金融平台，以社会保障为总体规划，进行住房保障专项规划，统筹国家及各级政府住房保障专项资金及住房公积金，建立内外结合的监管体系，有利于高效管理和运行，避免重复建设，或政出多门，相互推诿扯皮。四是充分利用住房公积金制度已建立的全国最大的缴存个人信息、收入档案库资源，有利于对照标准准确判断申请住房保障人的相关信息，使国家的补贴、减税、贴息等国家保障政策准确的落实到保障人群。
（三）优化住房公积金筹资机制，建立存贷款利率差别化结构
新的政策性住房保障金融中，资金的筹措渠道不仅仅是现有住房公积金制度覆盖范围内职工缴存和国家住房保障资金的加入，还要扩展到城镇个体工商户、自由职业者、自由务工人员以及农业产业人群等社会个体，形成全社会的制度覆盖。通过“合同”约定方式筹措的社会资金（包括现有概念上的职工住房公积金存储部分）需要采取对储户资金保值动态存款利率（根据存储时间、物价指数等因素）、对不同存储数额和经济状态和住房消费水平（人均居住面积）采取差异化贷款利率和住房保障补贴率等政策，强化社会资金筹措的吸引力，激发社会资金投入的积极性。
从总体上讲，经济能力较强人群对“住房保障”需求较弱，其资金的纳入矛盾主要在于“存储是否保值增值”，经济能力弱的人群资金纳入动力主要在于获得住房消费资金不足的贷款补充以及国家补贴。作为全社会的“住房保障”应该兼顾这两大人群的基本利益，而不能偏颇。因此，在资金融入（国家部分除外）时，以“平均收入线”为参考，确定个人缴存住房公积金标准基数，缴存额低于标准基数的按照低于商业银行存款利率计算，高于部分则实行商业银行同等利率。充分考虑“强势”与“弱势”在住房需求的差异，应在国家统一的“住房保障基本线”上实行“住房保障”贷款差别化政策，“保障线”以内实行国家补贴利率政策，超“保障线”部分实行市场化利率政策。这一政策与个人所得税政策相对应，其“保障线”也是相对稳定和动态可调的。
（四）增强住房保障金融的“保障”补贴功能，建立住房保障贷款风险制衡机制
风险制衡机制主要针对支持低收入群体“刚需房”消费需求。一般意义上低收入人群，相对来说贷款的风险较大。即便是“保障”也需要风险的制衡，而不是无节制。因此，建立针对性的住房保障金融风险制衡机制是不可或缺的。
风险制衡在于规范化运作以及评估标准。现有的风险制衡标准主要是“逾期贷款率”，并且设置了较为苛刻的呆坏账核销程序，进而不得不设置较高的门槛，避开低收入群体带来的贷款风险。解决这一矛盾的主要方式是风险的差异化评价标准和核销方式，即住房保障性强的贷款，其风险宽容度越高，超过“住房保障标准线”的，其风险宽容度越低。将国家住房保障专项补贴资金的相当一部分纳入贷款风险准备金，专门用于“住房保障标准线”以内的呆坏账冲销不足部分的补充，即“风险兜底”，实行住房公积金正常提留的贷款风险准备金与国家专项住房保障补贴资金的合并，确保风险的承受能力。
住房保障是安土重迁的中国人最关心的民生问题，确保“居者有其屋”是中国民生保障的应有之义。住房公积金制度向政策性住房保障金融的转化趋势是明显的，要挑起住房保障的重任，住房公积金还需破斧沉舟的深刻改革。
