我国住房公积金制度产生于上世纪九十年代初期，当时社会主义市场经济地位刚刚确立，计划经济的思维模式在人们的思想中仍占主导地位，毫无疑问住房公积金制度脱离不了时代的烙印。近20年的实践证明，住房公积金在住房制度改革和住房保障体系建设中发挥了积极作用，对提高城镇居民居住水平做出了较大贡献。毋庸置疑建立住房公积金制度，实质上就是建立了住房保障体系中的货币保障机制。党的十八届三中全会要求“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，显然尽快落实党的十八届三中全会精神是我们的当务之急。改进住房公积金制度，一是要构建与社会主义市场经济体制相适应的国家、单位、个人三者合理负担住房建设的投资体制；二是要明确阶段性住房目标，围绕这个目标来制定住房公积金缴存、提取和使用规定；三是要坚定住房公积金是城镇职工住房货币保障的长期住房储金的立场，只能用于职工家庭在阶段性住房目标内的住房消费，从而实现居住水平的全面提高。
一、住房公积金制度初创目的
建国以后到80年代末期，为体现社会主义的优越性，国家把城镇居民的住房当作福利由国家包分配，实行“低租金、高补贴”近乎无偿供给的住房制度。尽管党和政府十分关心、重视人民的居住问题，一直为解决居民住房问题而不懈努力，由于否认了住房商品属性，住房生产有投入没有产出，致使城镇住房供求矛盾越来越突出。二十世纪九十年代初期随着住房制度改革的不断深化，当时设想通过住房制度改革，初步构建与社会主义市场经济体制相适应的国家、单位、个人三者合理负担住房建设投资的新体制，从而达到建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的优惠住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系，实现住房商品化、社会化。让高收入家庭在市场体系中自己解决住房问题的同时，建立一个解决中、低收入家庭住房问题的住房保障体系，形成一个既有“市场”又有“保障”，即“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的住房供应体系，不断满足城镇多层次收入家庭的住房消费格局。推行优惠出售公有住房、公房提租补贴、集资合作建房等措施，住房面积标准严格与职工的职务、职称挂钩，以达到合理、充分利用住房资源的目的，住房矛盾有所缓解。但当时解决城镇居民住房问题的环境仍然是，住房的生产照旧以单位为主，住房的分配照旧以实物为主，住房的交换照旧以自住为主，住房的消费照旧以福利为主，为什么会这样？表面上看是根深蒂固的旧的住房消费观念没有消除，而深层次的原因是居民袋子里没有钱，如何破解难题？住房公积金制度应运而生。
通过建立住房公积金制度，发展住房金融和住房保险，有利于建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。实行住房公积金制度可以筹集一大笔长期的、稳定的政策性住房资金，提高职工的住房保障能力，促进政策性住房金融体系的建立。住房公积金制度可以改革住房分配制度，是把住房实物分配转变为货币工资分配的重要手段之一。住房公积金不但有筹资的功能，更重要的是它有着转换住房分配机制的作用。住房公积金由职工缴存和单位缴存两部分构成，其中单位缴存体现了货币工资分配的因素；另一方面，住房公积金只能用于职工住房消费领域，逐步切断职工和单位之间的住房纽带关系，达到职工通过住房公积金贷款（住房公积金贷款不足，申请商业性住房贷款）解决自己的住房问题的目的。住房公积金作为一种强制缴存、定向使用的个人住房储金，通过个人缴存，单位资助，长期存储的方式，可以建立职工自我保障机制，增强职工解决自住住房的能力；同时也可以调整职工消费结构，确保了职工住房消费支出，有利于扩大住房消费，增加住房有效需求。住房公积金的性质是职工的长期住房储金，职能是职工购买、建造、翻建、大修自住住房，支持住房消费；住房公积金的缴存对象是城镇所有单位及其在职职工。住房公积金是住房制度改革的重要措施，是实施住房保障制度的主要内容，是归属职工个人所有、专项用于解决职工住房问题的保障性资金，具有保障性、强制性、长期性、稳定性、工资性、互助性等特点。
住房公积金制度初创的简要构思，就是要通过实行住房公积金制度，为职工开辟积累购、建住房资金来源渠道，形成先有一定积累再行购房的住房消费格局，从而达到促进城镇住房建设，提高城镇居民居住水平的目的。因此《条例》中明确规定“房租超出家庭工资收入的规定比例的”职工家庭，才能提取住房公积金支付房租。
二、改进住房公积金缴存方式
住房公积金制度是改革住房实物分配为住房货币分配的主要手段，住房公积金是职工住房货币保障的核心内容。在职工住房权益货币保障上住房公积金制度主要存在以下几个方面的不足，一是没有明确在实施住房公积金制度过程中的阶段性住房目标，使在实现初级阶段性住房目标中本可以自行解决住房问题的中高收入群体，大量地占据了低收入群体住房货币保障资源；二是没有实行城镇职工阶段性住房目标货币保障措施，使相当多的困难、非公有制企业职工没有享受到住房公积金制度在解决基本住房问题方面的优惠政策，住房权益没有得到保障；三是住房公积金缴存不规范，月缴存额在不同行业、单位之间差距大形成新的分配不公，职工住房权益得不到公平合理的货币保障，削弱了住房公积金制度在住房保障中的作用。
（一）明确阶段性住房目标
住房既是人类赖以生存的基本生活资料，又是人民群众物质利益的重要内容，它在满足人们基本生活需求的同时，也是家庭财富的象征。由于在实施住房公积金制度中没有提出明确的住房阶段性目标，这样一来就导致了众多高收入家庭拥有大面积住房，挤占了有限的城市住房资源；中等收入家庭也会追求投资住房带来的利益，尽可能多地获取住房公积金贷款，挤占有限的政策性住房资金；结果是低收入家庭住房权益受到损害，政府解决中、低收入家庭住房问题的住房保障难度增大，难以实现“保民生、维稳定、促发展”的保障性住房建设任务。因此，在实施住房保障制度中明确提出职工阶段性住房目标，对于建立公开规范的住房公积金制度显得尤其重要。把阶段性目标与国家五年规划结合起来，采用世界银行的人均收入评定标准，近期目标应当与目前全国人均GDP已达6700多美元，是中等收入国家水平相结合，在这个阶段结合我国的实际，可以把力争帮助城镇居民实现户均住房建筑面积不低于90平方米（允许城市政府在10%的范畴内作适当调整），作为实施住房公积金制度过程中的初级阶段性住房目标；当全国人均GDP达到一定水平，接近甚至达到高收入国家的行列时，可以把力争帮助城镇居民户均住房建筑面积不低于120平方米，作为实施住房公积金制度过程中的中长期阶段性住房目标。
（二）实行阶段性住房目标货币保障
阶段性住房目标货币保障是指在同一城市，把某一住房面积作为全社会在一定时期内都应当实现的标准，以这个标准为依据结合当地实际测定职工月住房平均消费额，将月住房平均消费额作为职工住房货币保障标的，构建一个由政府、单位和个人共同筹资解决住房问题的机制，实现同一城市职工享受统一的住房货币保障。为有效整合有限的城市住房资源，强化住房公积金制度社会保障功能，全面实现小康社会，建议对城镇职工实行阶段性住房目标货币保障。实行阶段性住房目标货币保障，一是有利于建立城镇职工住房权利、机会、规则公平的住房保障体系；二是有利于解决住房公积金制度覆盖范围小，职工住房公积金权益难以得到保障的现实；三是有利于解决住房公积金月缴存额在不同行业、单位之间差距大,加大了社会分配不公现象；四是有利于提高低收入人群参加住房公积金制度的积极性，提升低收入人群的房租支付能力；五是符合社会主义生产的目的是满足人们物质和文化的需要，是实现发展成果更多更公平惠及全体人民的要求。所有用人单位及其在职职工（包括顾主及其雇员，打破农村户口的限制）都应当建立住房公积金制度。随着城镇化的推进，住房公积金制度应当考虑全民参与。鼓励自主择业和灵活就业人员积极参与住房公积金制度，由社会统筹予以补贴，使他们同样享受社会发展成果，共同促进住房公积金的积累和发展。实行阶段性住房目标货币保障，彰显公平正义的价值原则，住房公积金实行“职工缴存，政府补助；单位缴纳，社会统筹”，用人单位及其职工依法参加，政府补助，按月按规定缴存的办法。由用人单位负责缴存申报、核定工作，住房公积金管理中心负责统一归集。职工个人住房公积金由个人缴存和政府补助，以及社会统筹三部分构成；个人缴存和政府补助与社会统筹实行一比一办法，均属于职工个人所有，为职工的长期住房储金。
职工个人住房公积金月存储金额实行全市统一。具体标准每年由住房公积金管理中心会同同级财政、统计部门根据当地城镇职工阶段性住房目标、经济发展状况、居住水平、住房出售和出租价格，结合住房消费一般占工资总额24%的水平测定，确定职工住房公积金月存储金额，报城市人民代表大会常务委员会审批。住房公积金个人月缴存额，按职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例12%测算，当测算所得金额大于或等于二分之一职工住房公积金月存储金额时，职工个人按二分之一职工住房公积金月存储金额缴存；当测算所得金额小于二分之一职工住房公积金月存储金额时，职工个人按实际测定金额缴存，差额部分由城市政府财政预算补助。单位缴纳的住房公积金实行由住房公积金管理中心按月统一征收办法，按当月工资总额的12%计征纳入社会统筹，单位应当按时、足额缴纳住房公积金，不得逾期缴纳或者少缴。
三、改进住房公积金提取、使用、监管机制
目前大部分城镇居民住房水平有了明显提高，但部分中、低收入职工家庭住房问题的矛盾仍然突出，解决住房问题任重而道远，因此进一步明确住房公积金主要是“帮助中、低收入职工家庭解决住房问题”的功能定位显得尤为重要。对于有能力通过贷款解决住房的职工，支持他们用住房公积金贷款购、建住房，实现“居者有其屋”；对于储蓄不多购买力差，贷款解决自住住房有难度的中、低收入职工，特别是进城务工的农民以及大中专院校毕业的学生，他们往往是住房公积金缴存少、积累少，住房公积金主要用于支持政府开展保障性住房建设，实现“住有所居”。
（一）按照精简、效能的原则，设立垂直的住房公积金监督管理机构，使住房公积金在全国范围内形成“国家宏观监管→省级地方监管→城市中心管理”的格局。国家和省、直辖市承担住房公积金的政策研究和住房公积金、政策性住房资金的监督职能。设区城市设立住房公积金管理中心，管理中心根据业务量度和方便群众的需要再设分中心、管理部。住房公积金管理中心承担住房公积金的归集、使用和账户管理，以及政策性住房资金管理职能；分中心、管理部的主要职能是搞好服务，负责住房公积金的缴存、提取、使用和个人账户日常管理。建立健全科学合理、运行高效、控制严密的内控制度和管理机制，及时公开住房公积金管理信息，增加管理透明度，自觉接受社会监督，树立优质高效的服务机构形象。强化住房公积金管理中心监督机制,建立有效的风险防范体系。建立严密的内审管理制度和内控制度，对住房公积金管理中心职责履行、权力运用、行为规范等方面进行动态持续监督,对信贷、会计、财务等重要岗位人员合理分工、轮换检查,明确奖惩制度,防止乱用职权；健全外部控制监管制度，相关监管部门必须各施其职,在住房公积金管理的审慎性、适应性、有效性、严肃性上采取有效措施,确保住房公积金规范运作。
（二）扩大住房公积金管理中心对城市住房资金的管理范围，整合住房公积金，城市住房维修基金，以及各级政府用于保障性住房补贴资金等，由住房公积金管理中心统一营运。由于住房公积金制度设定的是“先有一定积累再行购房的住房消费格局”模式，决定了住房公积金缴存人首先是储户，部分将成为长期储户。住房公积金作为一项长期住房储蓄,长期实行低利率政策，不与通货膨胀率、储存年数挂钩, 个人住房储金实际上在不断地贬值，无疑影响缴存人的积极性，导致违规套取住房公积金现象的发生。住房公积金管理中心没有赋予金融职能，大量的住房公积金存款存入银行，利益被瓜分，难以实现个人住房公积金的保值增值。因此要赋予住房公积金管理中心按照人民银行规定的银行同档次贷款利率标准，直接向住房公积金缴存人发放购、建房贷款和对保障性住房项目建设企业发放房地产开发贷款的金融职能。提高住房公积金存款的利息标准，职工当年缴存的住房公积金按照国家规定的一年期零存整取利率计息，上年结存的按照国家规定的一年期整存整取利率计息。
（三）明确住房公积金的提取和使用条件。区别职工个人住房公积金账户不同资金来源渠道，政策上倾向中低收入群体，增加刚性的约束条款，使住房公积金全面有效地发挥住房保障作用。
1、职工家庭购买、建造、翻修、大修自住住房的，在阶段性住房目标面积内的部分，可以提取职工家庭成员个人住房公积金账户内的全部存储余额，但存储余额大于购买、建造、翻修、大修自住住房费用的部分，要继续存储，不得提取；
2、职工偿还阶段性住房目标面积内的部分购房贷款本息的，可以提取职工家庭成员个人住房公积金账户内的存储余额，每年提取一次，每次提取额度为12个月的本息和，职工也可以签订按月划拨住房公积金还贷款业务，简化手续；
3、没有自住住房而租赁住房的职工家庭，可以提取职工家庭成员住房公积金账户内个人缴存部分（低收入职工家庭可以放宽到全部）的存储余额支付房租和物业管理费，每年提取一次，每次提取额度为阶段性住房目标面积内的部分12个月的房租和物业管理费，明确规定中等以上职工家庭社会统筹部分不得用于支付房租和物业管理费；
4、有自住住房的职工家庭，可以提取职工家庭成员住房公积金账户内个人缴存部分（低收入职工家庭可以放宽到全部）的存储余额支付物业管理费，每年提取一次每次，提取额度为阶段性住房目标面积内的部分12个月的物业管理费，明确规定中等以上职工家庭政府补助和社会统筹部分不得用于支付物业管理费。
（四）实行住房公积金贷款贴息和住房贷款利息补贴办法。职工购、建住房申请住房公积金贷款的由住房公积金管理中心审定，实行贷款贴息办法；职工购、建住房使用金融性住房贷款的，由职工个人申请住房公积金管理中心审定，实行住房贷款利息补贴办法。职工申请住房公积金贷款或者使用金融性住房贷款，在阶段性住房目标面积内同等对待，均享受40%的同档次贷款利息贴息或补贴。贷款利息贴息和补贴，纳入住房公积金运行成本核算。
1、申请住房公积金贷款。职工购、建第一套住房，建筑面积在90平方米以内的给予鼓励，住房公积金可以提供八成贷款；建筑面积在90-120平方米以内的，可以提供七成贷款；职工购、建第二套住房，建筑面积在120平方米以内的按七成贷款计算，减除第一套住房当前的评估值，差额部分提供住房公积金贷款。对于申请改善型住房贷款的职工，住房公积金管理中心可采取收购、或者旧房抵押垫付等多种形式帮助职工购房。职工享受的在阶段性住房目标面积内住房公积金贷款利息贴息，直接在借款合同中明确。
2、使用金融性住房贷款。使用金融性住房贷款其额度由职工申请的贷款银行确定，职工可向住房公积金管理中心申请住房贷款利息补贴。住房公积金管理中心接申请后，参照住房公积金贷款，按职工享受的在阶段性住房目标面积内住房公积金贷款利息贴息办法，核定职工使用金融性住房贷款利息补贴金额，偿还期内每年补贴一次。
