住房公积金在住房制度改革和住房保障体系建设中发挥了积极作用，对提高城镇居民居住水平做出了较大贡献。由于住房公积金功能定位不明确，政策设计没有与经济社会发展相一致，致使在缴存、使用、收益分配上的公平性、互助性受到了质疑。为能更好地发挥住房公积在解决职工住房问题中的作用，使之成为住房保障体系中的重要一环，关键在于一是要摸清当前存在的问题，明确住房公积金主要是“帮助中、低收入职工家庭解决住房问题”的功能定位；二是要厘清奉献与受益群体，旗帜鲜明地提出住房公积金实行“缴得多奉献大，收入低受益多”向中、低收入职工倾斜的政策；三是要与时俱进，不断改进和完善住房公积金政策设计模式，这样才有利于维护住房公积金的公平性、互助性，确保住房公积金事业的可持续发展。

一、摸清当前存在的问题，明确住房公积金主要是“帮助中、低收入职工家庭解决住房问题”的功能定位

住房公积金是在住房制度改革遇到许多瓶颈问题难以突破的情况下产生的，当时全国城镇住房资源匮乏，住房供求矛盾十分突出，职工收入普遍偏低、差距小、积累少，几乎都是中、低收入，难以自主解决住房问题，职工家庭获得住房的唯一方式就是靠国家和单位的福利分配。在这种情况下，住房公积金实行“普惠制”、“配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”等原则和措施，对于住房保障体系建设，改变职工的住房消费观念，解决城镇居民住房问题发挥了积极作用。随着经济社会发展，一方面城镇居民收入增加但是分配差距拉大，90年代初期居民收入分配差距小，基尼系数为0.35左右，目前基尼系数为0.47左右。据国家统计局2012年宏观经济数据公布，按照城镇工资统计，高收入行业和低收入行业大概有4倍以上的差距；另一方面城镇居民住房也发生了根本性的变化，人均住房建筑面积由住房制度改革前不足8平方米，自有住房比率不到15%，提高到目前人均超过了30平方米，自有住房比率超过了75%。由于住房公积金功能定位不明确，没有与时俱进地调整相关政策，致使在缴存、使用、收益分配上的公平性、互助性受到了质疑。一是缴存上拉大了职工收入差距。企业职工住房公积金缴存覆盖面不足60%，部分职工合法权益没有得到保障；同一城市已经建立住房公积金的单位，缴存比例从2%到12%相差悬殊；在月平均工资与缴存比例双重作用下，职工住房公积金月缴存额从几十元到几千元可以相差几十倍，甚至上100倍。二是使用上有“济富”的嫌疑。推行住房公积金的初期，个贷率普遍较低，沉淀资金多，公积金中心为使住房公积金保值增值，防范贷款风险，个贷发放对象多选择中、高收入职工家庭。据对某市2008年前使用过住房公积金贷款的家庭抽样检查，其中50%的中、高收入职工家庭目前有2套或以上住房。有的城市提取政策放得比较宽松，少部分高收入职工把住房公积金当作了避税工具。三是住房公积金增值收益用于建设城市廉租住房的补充资金，低收入职工难受益。

于是乎部分人对住房公积金的作用产生了怀疑、动摇了信心。认为经济发展了，收入提高了，部分职工家庭住房问题解决了，住房公积金可有可无了，这些认识不利于住房保障体系的建设。首先住房是人类赖以生存的基本生活资料，是人民群众物质利益的重要内容。住房是生活必需品，同时也是商品，价值量大，职工只有通过长期资金积累才能解决自住住房，把职工工资中的住房消费含量部分，以住房公积金的形式长期储存，从而达到增强职工购、建、大修自住住房的能力，这是一个长期的过程。其次通过住房公积金能形成国家、集体、个人三者共同负担解决城镇住房问题的筹资机制，促进住房资金的积累和周转，为职工购房政策性贷款提供稳定的资金来源。住房公积金实行“低存低贷”的互助办法，有利于住房保障体系的建设，也有利于形成互相关心、互相帮助的社会风尚促进社会和谐。三是住房公积金实施20年来，从无到有，筹措了4万多亿元的住房资金，正显示出蓬勃的生机和活力，已经成为了住房保障体系建设中解决城镇居民住房问题不可缺少的重要资金来源渠道。

目前大部分城镇居民住房水平有了明显提高，但部分中、低收入职工家庭住房问题的矛盾仍然突出，解决住房问题任重而道远，因此进一步明确住房公积金主要是“帮助中、低收入职工家庭解决住房问题”的功能定位显得尤为重要。把实现城镇中、低收入职工家庭“住有所居”，中等及以上收入职工家庭“居者有其屋”作为住房公积金事业的奋斗目标，对完善住房保障体系将起到积极作用。

二、厘清奉献与受益群体，旗帜鲜明地提出住房公积金实行“缴得多奉献大，收入低受益多”向中、低收入职工倾斜的政策

住房公积金的运行是一个蓄水养鱼的过程，缴存是入水口，使用是排水口，储存积累是池塘，池塘要养好鱼必须要蓄与之相适应的水，并且是活水，否则就无法达到目的。住房公积金的互助性和优越性，实质上是以住房公积金所有者的住房资金长期储存并承担部分利息损失的义务来实现的。住房公积金运行中权利和受益与义务和奉献是相应的，享受权利实质上是受益，承担义务实质上是奉献。在缴存上，职工既是义务人又是权利人，职工个人及其所在单位按规定缴存住房公积金，缴存职工及其所在单位是义务人；职工缴存的及其所在单位为职工缴存的住房公积金归职工个人所有，职工又是权利人。从奉献与受益的角度上分析，单位是奉献人，职工有奉献也有受益，是最终的受益人。在使用上，按规定提取了住房公积金或者获得了住房公积金贷款的缴存人，行使了住房公积金使用政策赋予的权利，是受益人；按规定暂不能提取住房公积金或者没有住房公积金贷款的缴存人，承担了住房公积金使用政策赋予的义务，是奉献人。通俗地说，在住房公积金中有缴存余额的职工是奉献人，余额越大、储存越久奉献越大；提取了住房公积金或者有住房公积金借款的职工是受益人，用得多、借款多受益就多。

哪部分缴存职工应当受益，可以行使住房公积金使用上赋予的权利？哪部分缴存职工应当奉献，承担住房公积金使用上规定的义务？这些问题只有从住房公积金功能定位的角度上才能做出正确回答。当住房公积金功能定位为“帮助中、低收入职工家庭解决住房问题”后，答案就一目了然。因此政策上应当旗帜鲜明地提出，高收入、以及已经解决了住房问题（自有住房面积较大）的中等收入职工是奉献群体，住房公积金应当长期储存，实现“缴得多奉献大”；尚未解决住房问题（自有住房面积小、无房或租房）的中、低收入职工是受益群体，在向中、低收入职工倾斜的政策指引下，实现“收入低受益多”。

为什么高收入、以及已经解决了住房问题的中等收入职工住房公积金应当长期储存呢？一是源于住房公积金具有半公共资金属性，只能用于解决职工家庭的住房问题。住房公积金由两部分构成，一部分来源于职工自己的工资，可以理解为职工工资中的住房消费含量部分；另一部分来源于住房基金，可以理解为单位给职工的住房补贴。单位为职工缴存的住房公积金，其资金来源实质上是城市住房基金和单位住房基金，源头具有明显的公共资金属性。由此可见住房公积金具有半公共资金属性，职工解决住房问题后应当承担长期储存的义务。二是解决了住房问题的职工家庭，几乎都是通过房改购买了公有住房，或者参加单位集资建房，或者购买经济实用房，或者用住房公积金贷款购买普通商品房等方式获得自有住房的，或多或少都享受了政府和单位在住房上的补贴和优惠。已经解决了住房问题的职工住房公积金长期储存，为支持中、低收入职工家庭解决住房问题做些贡献，符合中华民族互相关心、互相帮助的传统道德观。同时储存的住房公积金也可以作为今后退休养老的补充资金，或者用作为代际购房帮助下一代解决住房问题。三是住房公积金免征个人所得税，对于高收入缴存职工来说，实际上又享受了一份城市政府公共资金补贴，暂不使用住房公积金有利于促进社会公平。

三、改进和完善住房公积金政策设计模式建议

根据经济社会发展和全国城镇居民居住水平情况，为有利于全面建成小康社会，充分发挥住房公积金在住房保障体系中的作用，建议明确规定2020年前高收入职工和自有住房建筑面积达到120平方米以上的中等收入职工，暂不使用住房公积金；对于有能力通过贷款解决住房的无房、或者自有住房面积在120平方米以下的中等及以下收入职工，支持他们用住房公积金贷款购建住房，实现“居者有其屋”；对于储蓄不多购买力差，贷款解决自住住房有难度的中、低收入职工，特别是进城务工的农民以及大中专院校毕业的学生，他们往往是住房公积金缴存少、积累少，住房公积金主要用于支持政府开展保障性住房建设，实现“住有所居”。

1、扩大住房公积金的覆盖范围 。所有用人单位及其在职职工（包括顾主及其雇员，打破农村户口的限制）都应当建立住房公积金。随着城镇化的推进，住房公积金应当考虑全民参与，个人仍然按规定缴存一部分；单位补贴的另一部分，可以考虑从单位工资总额中提取和城市财政补贴方式统筹安排解决。

2、统一城市住房公积金缴存比例。城市政府应当每1-3年根据当地经济发展状况、居住水平、住房出售和出租价格，合理确定住房公积金缴存比例，同一城市只能有一个住房公积金缴存比例。

3、设立住房公积金补偿基金。在住房公积金增值收益中按一定比例提取资金设立住房公积金补偿基金，对于职工从开始缴存一直到退休时没有使用过住房公积金的，在销户结算时按缴存时间和金额适当给予补偿。

4、中、低收入职工才能提取住房公积金支付房租。租赁住房建筑面积小于65平方米的，房租全额可以提取个人住房公积金支付；租赁住房建筑面积在65-90平方米的，超出职工家庭收入12%的房租部分，可以提取个人住房公积金支付。

5、职工购、建第一套住房，建筑面积在90平方米以内的给予鼓励，住房公积金可以提供八成贷款；建筑面积在90-120平方米以内的，可以提供七成贷款。职工购、建第二套住房，建筑面积在120平方米以内的按七成贷款计算，减除第一套住房当前的评估值，差额部分提供住房公积金贷款。对于申请改善型住房贷款的职工，公积金中心可采取收购、或者旧房抵押垫付等多种形式帮助职工购房。

6、明确住房公积金沉淀资金主要用于支持发放政府保障性住房建设贷款，缴存人有优先租赁权；公积金中心也可以根据当地城市职工对住房公积金贷款需求情况，安排部分沉淀资金或者增值资金用于公共租赁房建设，只承租给缴存人。