【摘要】以人为核心的新型城镇化意味着农村人口转为市民，关键在于户籍改革。十八届三中全会提出，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。   

　　市场预期全国城镇化工作会议将于近期召开，以人为核心的新型城镇化道路渐渐明晰。业内人士认为，当前推进新型城镇化受到土地、公共服务等方面成本难题掣肘，要改变这一状况必须推进相关配套改革。如果体制机制不变，新型城镇化将难以落到实处。要真正推动新型城镇化进程就必然涉及户籍、土地、财税等三大领域改革。而三大领域的一系列改革措施将从供给层面提升中国经济增长潜力，城镇化对于经济的影响已不能简单理解为需求拉动。.

　　成本问题尚待破解

　　“一个人落户以后，要享受教育、医疗、社保等方面的福利，有的还需要保障房。这样测算下来，一个人平均城镇化的成本是30万元。”东部地区一位基层官员告诉中国证券报记者，当地约有15万人需要转为城镇人口，这带来的支出大概有450亿元，而该地地方政府一年财政收入是80亿元，其中30亿元要交给中央财政、30亿元交给市级财政，剩下20亿元。“不吃不喝25年才能把这项工作完成。”

　　该人士称，考虑到基本的财政支出必须保障，在20亿元净收入中，真正能够用于城镇化的大约有7亿元，完成15万外来人口城镇化的工作需要60年。“有时候觉得还没怎么富起来就要分家产。我们已经是非常发达的地区，钱都不够花，更不用说中西部的欠发达地区。”

　　业内人士指出，当前户籍城镇化率大大低于名义城镇化率。有大量进城务工农民或者农业转移人口还没有成为城市市民，享受不到城市公共服务和社会保障。这部分人口转为真正的市民需要有相应的财政支出，未来城镇化率的进一步提升会加大财政压力。

　　城镇化的成本压力除了提供更多公共服务，还有地价的上升。民生证券分析师表示，过去三十年里，土地的宽供应和高消耗保证了投资高速发展，低价土地更为工业化的快速推进提供了重要基础，土地的资本化促进城镇化进程。但土地供给减少、成本不断上升，使得原有发展模式出现瓶颈。

　　以东部地区的盐城为例，国研中心一项调查显示，2008年盐城市市级土地出让成本只占土地出让价款的38%；而到2011年，市级土地出让成本占土地出让价款的比例大幅度提高到85%。根据对盐城市经济开发区的调查，仅土地拆迁、补偿费用就已经占到土地出让金的50%以上。为了解决资金瓶颈，部分镇政府开始寻求其他的资金来源。某镇政府由于建设资金不足，采取下派任务的方式，以高额年息向机关、事业单位等干部职工集资。

　　改革需整体推进

　　以人为核心的新型城镇化意味着农村人口转为市民，关键在于户籍改革。十八届三中全会提出，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，让农民转户的最佳时机已经错过。“原来农民转城市户口的条件规定得很苛刻，现在想放开，尤其让中小城市放开，就发现农民的积极性不高。农民问‘你让我进来，有什么福利？’原来城市户口附加了很多福利，现在福利已经不多了，而且农村户口的福利在不断提高。”

　　在肖金成看来，城乡二元户籍已经没有存在的价值。当前的问题不是放开户口管制，而是取消城乡二元户籍。“我是你的市民，我给你做了很大贡献，你难道不应该给我提供公共服务吗？不应该给城市居民福利吗？”

　　专家认为，为了实现公共服务均等化，推动户籍制度改革的同时，必须有其他改革相配套。财税体制改革方面，十八届三中全会已经提出，建立事权和支出责任相适应的制度，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　发改委城市与小城镇发展中心副主任乔润令认为，如果财税体制不改、地方政府不能摆脱土地财政，新型城镇化的推进就会面临障碍。“改革对于中国的城镇化至关重要。”

　　乔润令还强调了土地制度改革的重要性。“根据我们的研究，现在农民分四类，一类是根本不愿意进城的农民，比如说北京郊区的农民，宁波的农民，他们觉得城市户籍含金量不行；第二部分人想进城，分享城市高的收入、好的教育资源，同时不想失去农村的土地权益；第三部分是已经在城市里头工作、生活、携家带口若干年的人，这都是要进城的，大概有三千多万；还有一部分是新生代农民工，他们的未来、他们的婚姻、他们的收入都是和城市联系在一起，他们不愿意回农村，不愿意干农活，甚至不认同农民工的身份。”

　　乔润令认为，如果土地制度创新得好，土地、宅基地的流转能够带来相应收入，第二部分农民就会选择在城里买房和定居。

　　市场化手段挑大梁

　　专家认为，推进新型城镇化应当让市场起决定性作用，政府要发挥作用，依然要遵循市场规律，只有这样，才能顺利破解在新型城镇化过程中碰到的难题。

　　前述基层官员表示，不应用静态思维来看待城镇化。如果当地经济发展了，很多外来人口会就地实现城镇化，而不用流向其他地区；另外，随着生产效率进一步提高、产业进一步转型升级，东部城镇就会有能力让更多的外来人口实现更多的价值。

　　乔润令表示，如果让更多的资源由市场来配置，而政府只是管好基础性的公共服务，将来城镇化的成本就会大幅下降。实际上，城镇化的成本不应完全由政府来承担，市场其他主体也应当承担应有责任。

　　对于当前一些大城市出现的空气污染、交通拥堵等城市病，乔润令表示，此前中国城镇化的人口主要流向了东南沿海和大城市、超大城市，恰恰没有进入小城镇，特别是没有进入到中西部的中小城市，原因是东海沿海大城市就业岗位多、收入相对高、公共服务水平高。要解决城市病问题，应该把相应的公共资源更多投向中小城市，引导市场把资金投向中小城市，人口跟着资金回到中小城市。

　　肖金成建议，应当将大城市的功能向外疏解，尤其是产业和企业。转移不了的原因是大城市在挽留它，虽然个人生活成本很高，但是企业的生产成本很低，企业不愿意走，人口就难以转移。未来在税收上应该有所调整，市中心的土地使用税和郊区土地的使用税要有差别，这样大中小城市和小城镇才能协调发展。