——对住房公积金投资公租房建设领域的几点思考

今年的国务院政府工作报告提出，要大力发展公共租赁住房。住房和城乡建设部副部长齐骥表示，推动公共租赁住房建设，是住房和城乡建设系统今年和今后一个时期的重要工作。参与住房公积金公租房建设是顺应经济社会发展趋势，解困住房保障领域资金瓶颈，充分发挥住房保障功能作用，保持住房公积金事业长久旺盛生命力的新机遇、新动力。

必要性分析

住房公积金参与公租房建设，通过三解三顺应实现多赢：

三顺是：

一顺国家发展战略之需

今年新出炉的“十二五”规划提出了住房保障面要达到20%的目标，今后几年的保障房建设任务将十分艰巨。公租房建设是国家今年强力推行的一项新政，国家十二五规划纲要首次明确提出：对于城镇低收入家庭，以供应廉租房为主;对于城镇中低收入家庭，以供应公租房为主;对于城镇中高收入家庭，供应市场化的商品房和租赁房。公租房建设成为国家经济建设的重要一环，住房公积金参与公租房建设是顺应国家发展战略之需。

二顺住房保障、住宅目标转型之变

众所周知，加快经济方式转变是国家十二五规划的主基调，随着房价的不断上涨，我国住房领域较制度成立之初已经发生了深刻变化，国家住宅产业发展目标在转变，住房政策主体方式也在转变。具体是，国家住宅产业发展目标由“居有其屋”向“住有所居”转变；住房保障方式由注重产权式保障向产权式与租赁式保障并重转变；住房保障建设重点逐步转向廉租房公租房建设；住房政策经历了“国家保障——实物分配”向“市场建设”、再由“市场供应——货币分配”到“社会保障”加强的几个轮回，目前正在向货币分配大环境下的“实物建设”转变。住房公积金参与公租房建设是顺应住房保障、住宅目标转型之变。

三顺事业焕发强大生命力之唤

作为住房保障体系的重要一环，住房公积金也应该与时俱进，积极根据新发展、新情况、新要求，积极参与住房保障建设。可以通过助推住房保障领域的相应转变，支持和促进住房保障体系建设，实现由单一的个人保障向个人保障与社会保障并重的方式转变，实现从“货币支持”向“货币支持与实物支持共存”的方式转变。可以采取多样化差别化的办法，建立多元化的住房公积金资金供给机制，创新多元参与住房保障建设渠道，加快实现自身发展方式的转变，服务于多层次的住房保障体系。这是住房公积金行业面临的一个新的发展机遇，为焕发出事业的全新生命力，注入了新动力。住房公积金参与公租房建设，是顺应自身焕发强大长远生命力之唤。

三解是：

一解政府燃眉之急

众所周知，今年全国新开工1000万套保障房，已被中央再三强调为“死任务”。各地方政府要完成各自名下的指标，最大的瓶颈是“钱”。在原有经济适用房、廉租房建设就已资金紧张的前提下，公租房建设的资金缺口巨大。而以盈利为目标的金融保险机构等，往往因为公租房建设为“保本微利”项目，迟迟不愿出手相救。作为目前唯一的公共政策性住房金融工具，住房公积金管理中心在这个节骨眼上伸出援手，取之于民，用之于民，减轻地方政府的负债压力，是解政府的燃眉之急。

二解自身发展之缚

当前，住房公积金制度功能作用没有充分发挥，究其根本原因，就是制度障碍和功能障碍的束缚本身。据官方的有关数据显示，截止今年4月底，住房公积金制度的覆盖人群8600万人，仅占全国13亿人口的6.6%，制度的惠及面还很不够，离普惠还有很远的距离（全国基本医保覆盖率达95%， 2008年社保覆盖率30%），离“住有所居”目标还有很长的路要走。世行的一份报告就曾经指出住房公积金是“富人俱乐部”，主要使“较高收入家庭受益”，成为穷人的“鸡肋”，引发广泛讨论。我们并不完全赞同这种观点，但是不可否认，这多少从一个外围的层面反映出住房公积金对中低收入群体的支持和关注力度还不够。

现状是，大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金，有的中低收入缴存者甚至因为越不过首付款门槛，而无法使用自己缴存的公积金，享用不到自己长年缴存的住房公积金，只能到退休时全额领取。而在相对的低存低贷利率政策下，这部分缴存者是以低于市场利率的水平进行(养老)储蓄，实际上是让低收入家庭承受了利息损失，是在为能够获得贷款的收入较高的家庭提供补贴。有的缴存者因为缴交额度低、偿还能力有限，难以贷到足额的住房公积金贷款以改善住房条件，这种状况在房价较高、住房需求较大的大城市尤其突出。一时间，住房公积金无用论弥漫，甚至关于住房公积金制度的存废也已经讨论了好几轮回合。

覆盖率低，使用率不高，资金多使用渠道少，不但束缚了行业发展，还极大地限制了住房公积金功能作用的发挥，活力不足，地位尴尬，亟待寻找新出路。9月14日《人民日报》中《住房公积金究竟能干啥》一文，以“用来买房远远不够，用来治病涉嫌违规”展开思考，提出“有关部门可以研究，如何推动住房公积金在解决职工住房问题中发挥更大的作用，甚至可以成为住房保障体系中的一环”的思想，发人深省。随着国家多项调控措施的出台，楼市观望气氛日益浓厚，住房公积金闲置资金将呈现逐步扩大趋势，住房公积金的作用出现逐步弱化的可能。

要想获得长足发展，要想获得民声口碑，要想取得不可替代的地位，当务之急是，如何进一步强化住房公积金制度的政策功能，突出政策性和保障性的特点，使这项制度在帮扶中低收入家庭改善住房条件方面发挥更为积极的作用。而加入公租房建设恰恰是强化了对中低收入家庭的扶助，是政策倾斜的体现，是保障功能不断完善的体现，填补了以往限于制度设计扶助支持不够的缺位。这样，对于中高收入者，可以通过提供住房公积金提取和贷款支持；对于低收入者，可以通过提供城市廉租住房补充资金给予帮困；而参与公租房建设，是对中低收入者（夹心层）给予帮扶的非常重要非常有力的方式，一个多层次、多渠道、全方位的住房保障参与体系得以初步成形。

可见，住房公积金投资于住房保障房建设，是在主动给自己松绑，是在解开自身发展的枷锁。

三解夹心层住房之困

住房需求量最庞大、受房价上涨影响最大、对房价抱怨最多的群体——“夹心层”的住房，各地正在通过建设公租房来逐步解决，可以说公租房的出现，弥补了我国住房保障体系的一个空白。同时应该看到，伴随着中国不可逆转的城市化进程，人口流动还在加速，也就是说这部分群体的住房需求还将在一段较长的时期内持续增长。现在国家已经意识到了解决夹心层住房困难的重要性，并迅速采取了政策措施，以解决住房困难为己任的住房公积金制度，没有理由不及时跟进。

综上，住房公积金投资公租房建设，形成的是一个“夹心层得实惠，地方房地产业获发展，政府嬴民心，住房公积金管理中心出实绩”的共赢格局。通过这种方式，“安居钱”得以真正直接用在中低收入群体的“安居工程”上。此举改善了人居环境，提升了城市形象，受众广泛。还应当看到，在目前的属地化管理原则下，管理中心的发展不可能不依仗当地政府的支持和助推，管理中心的作用充分发挥了，政府对管理中心的重视度和关注度上升了，有利于提升管理中心的地位，有利于管理中心人员编制、归集扩面等等各项工作的推进。而住房公积金事业不断发展壮大，又能为政府提供更多的资金，建设更多的保障性住房，从而得到政府更多的支持、老百姓更多的拥护。如此良性循环，多方互动，多方受益，形成合力为经济社会和谐发展做出新贡献。

但是，必须明确的一点是，住房公积金不是救世主。住房保障是政府的职责范围，住房公积金不可能也没有能力独立承担重任，我们不能拿8000余万缴存人利益开玩笑，不能拿万余名住房公积金系统工作人员的饭碗开玩笑，不能盲目冲动，不能徒有一腔热血，必须冷静思考的问题是：住房公积金保障了住困，谁来保障我们？只有自身的身心健康得到保护，才能集中精气神更好地服务于大众。

投资公租房建设的风险

住房公积金参与公租房建设的前提条件主要有两个：一是不能毁掉住房公积金制度。如果政策制订不对、参与方式不妥、尺度把握不准，就可能毁掉这项制度。现在很多学者预测，连银行都救不了楼市，如果把整个金融行业投入，都有被房地产市场拖垮的危险。因此，住房公积金不能以救世主的身份和态度来参与。二是不能违背《物权法》，不能过度侵占住房公积金缴存人的利益，那样做不合法。我们认为，住房公积金公积金投入公租房建设有四大风险：

（一）产权不明的风险。住房公积金投入公租房建设，金额巨大，首先务必控制产权，也就是要事先解决公租房产权归谁的问题。如果产权不明，一旦发生资金风险，管理中心将因为对公租房没有处置权，将造成巨额损失。

（二）管理不善的风险。住房公积金投入公租房建设，必须由一个懂行业、懂专业的单位来管理，也就是必须解决由谁管理的问题。对于公共租赁房租金如何确定，如何审核，如何监管，目前尚没有完善的监管体系。管理不善将造成极大的资金风险。首先，只能由一个单位在政府的授权之下独立行使管理权。如果政出多门，将造成利益分摊，难以保证住房公积金的安全。其次，住房公积金的所有权属于广大缴存人，管理中心只是行使《条例》赋予的职责，对其进行管理和运作。因此，住房公积金投入公租房建设后，管理者必须无条件地维护管理中心的利益，维护住房公积金的安全。否则，将侵犯广大缴存人的合法权益。

（三）资金安全的风险。如果采取贷款给政府的方式，风险较大，可能会毁掉住房公积金制度。一是低收入人群没有能力归还，二是地方政府几乎可以肯定不会还，有钱也不会还，除非用新贷款还老贷款。何况，还有相当部分的地方政府很困难，如邵阳市本级财政收入一年就是14个亿，每年需要支付28个亿，用财政收入保工资都难。

（四）成果被掠夺的风险。公租房建设，参与的部门较复杂，住房公积金处于弱势地位，地位不高，在部门利益的博弈中，很可能玩不过，公租房建设成果有被瓜分掠夺的风险。这就要求一定要有相关硬性政策规定来保驾护航。

在政策障碍上，国家有关部门除了应当出台相关住房公积金准入公租房建设政策机制之外，由于会不可避免地牵涉到贴息、贴租等问题，还应当在《住房公积金会计核算办法》和《住房公积金财务管理办法》中明确作出相应规定，便于准确账务处理核算。

怎样参与公租房建设

一、拿多少资金来参与。

住房公积金不可能全额参与公租房建设，那样会毁了住房公积金。主张最多用住房公积金余额的20%左右来参建。依据是，住房公积金还要满足其他层次缴存人的贷款和提取需求，并应当适当保留结余，就如同银行都存有存款准备金是一个道理。

二、用什么方式来参与。

为防范风险，住房公积金投入公租房建设应做到“三个明确”。一是明确产权。公租房的产权必须归管理中心所有，由管理中心牢控。其好处是，一旦发生资金风险，管理中心有权处置，能及时收回资金，避免造成损失。同时，还可以随着价值上涨来实现保值增值。二是明确归还机制。首先应该保证按年度归还管理中心支付给缴存人的利息，不能给管理中心造成利息损失。归还渠道有两种：①收取租金。住房公积金建成公租房之后收取租金的底线应该定在保本的基础上，也就是最低应当弥补支付给缴存人的利率（目前是3.1%），再上浮1到2个百分点作为管理公租房机构的运作经费。大致折算之后，这个租金应该折算在现行市场商品房租金的80%左右。②用公积金的增值收益和租金来归还利息，不足以归还利息时，由政府财政部门兜底补足，弥补损失。三是明确退出机制。租赁三、五年后，承租人具有购买能力时，可以出售公租房，用于归还本金。然后投入新一轮的公租房建设。

此外，还有很重要的一点，就是在准入机制中，应该制定这样一条规定，即已经缴存住房公积金的职工优先租住，维护已缴存住房公积金，又因买不起房、不符合办理公积金支取和贷款条件的缴存人的相关权益。

三、管理中心怎么管。

在管理中心名下成立保障房公司来进行投资管理，由管理中心任命一名副主任做经理，控制公司的相关决策权，然后通过签订合同和采取实行目标管理的办法来进行管理（据工商局的同志说，管理中心名下注册成立公司没有障碍）。人才可以采取招聘的方式来解决。然后，用收到的租金来支付缴存人利息，用收到的管理费来供养保障房公司的管理人员。

投资公租房建设的方式选择

一、管理中心贷款投资参建公租房。

根据2010年６月１２日住房城乡建设部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，要求公共租赁住房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让，公租房建成后，用住房公积金贷款兴建的部分，产权当归管理中心所有。可以在管理中心名下成立独立的公租房公司，从事物业管理等相关方面的工作，租金收缴管理中心。优缺点是：管理中心直接参与保障房建设，既维护了自身的权益，又便于及时掌握收回投资资金状况，住房公积金以固定资产的形式得以保值增值。但管理中心面临一个全新的领域，具体经营管理非常繁琐，分散精力，需要人力。

二、购买住房保障方面的国家债券、地方政府债券、企业债券。

2011年6月，国家发改委下发了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，允许地方构建融资平台和发行开发商企业债券。之前，各地住房公积金管理中心多有购买国债的实践，但其作用被提及甚少，且多是管理中心出于保值增值考虑。其实，通过购买政府债券并交由政府专业机构投资于国内的住房和基础设施建设，是新加坡中央公积金参与政府组屋计划、解决住房困难的主要方式，也是成功经验。优缺点是：操作相对简单，购买由国家担保的债券，资金安全得到保障。但是目前还存在政策障碍，还需完善相关制度政策方面的建设，一个是允许住房公积金购置国债之外的住房保障性质的债券，二是对这里的债券的担保级别和安全操作需作出一系列的标准限定等等。

三、搭建全国范围的资金融通平台，统一调度住房公积金公租房建设资金。

众所周知，由于各地经济发展不平衡，各地房价涨幅、价位相差悬殊，保障房供需情况以及住房公积金资金余缺情况差别较大。通过搭建全国范围的资金融通平台，集中将资金源源不断地输送到最需要的地方，将主力的砖块砌在最薄弱、缺口最大、人流最多、见效最快最显著的墙上，让资金流跟着人流走，也就是“砖头”跟着“人头”走，必将收到事半功倍的效果。此举有几得：一得在房价涨幅较大、调控难度较大的城市大批量建设公租房，让住房公积金实实在在地参与到房地产宏观调控当中，并发挥令人瞩目的作用，无疑能够起到一定的平抑房价的作用。而大城市的房价调控情况，无疑具有风向标的作用，这样也就间接地影响到了全国范围的房价，收到良好的社会效益；二得不仅提高了住房公积金的整体使用率，给予资金调出方高于住房公积金个贷利率的补偿，还提高了整体资金使用效益；三得集各地之力，将闲置资金投放到最关键、最需要的缺口上，见效快，出成果快，具有示范性的规模效应，作用发挥出来了，有为就有位。相对而言，分散在各地零星地投入公租房建设，终究难成大气候；四得老百姓的口碑，让他们看到住房公积金实实在在的建树，有利于激发职工缴交意愿，增强住房公积金的社会参与和认同度，有利于进一步扩大缴存覆盖面。缺点是，受限于当前住房公积金属地化管理办法，调度资金可能触及地方利益，遭遇抵制。笔者认为，目前央行对金融机构采取的法定存款准备金集中上缴制度，藉此影响金融机构的信贷扩张能力，间接调控货币供应量，就是一种很好的方法，值得借鉴和思考。

此外，投资公租房建设的备选项还有：在已开发的商品房或存量闲置住房中收购一部分房源，用于做公租房出租；发放住房券，为困难职工在租赁市场租房；成立保障性住房投资控股集团，通过将优质资产打包上市、发行债券和设立城投基金等方式，推进公有房产的证券化和资本化等等方式。

“亦余心之所善兮，虽九死其尤未悔”，温家宝总理在答记者招待会上的恳切心声，言犹在耳。住房公积金事业经历二十年的发展，作用不可抹灭，贡献不可小觑。当前，需要警防躺在功劳簿上睡大觉的思潮，警防不思进取、麻木不仁、不求有功但求无过的惰性思想，警防不睁眼看世界、凡事着眼部门利益的思潮，不断创新勇于进取，不断丰富解困住房保障的渠道，共承民生之重，共解住房之困，共促公租房之路，共破住房保障之题，以求住房公积金新动力、新发展、新飞跃、新生命力之径。