湖南省怀化市住房公积金管理中心 宗玉德
住房公积金制度建立1 0余年来，在推进住房制度改革，改善干部职工住房条件，加快城镇住房建设，完善住房金融体系，推动房地产业健康发展，促进经济稳定增长等方面发挥了重要作用。近年来，我国住房公积金制度在运行和监管中逐渐显露出一些问题，解决好这些问题，就必须进一步理顺和创新住房公积金管理体制，尽快改革和完善住房公积金监管机制，实现住房公积金事业又好又快发展。
一、住房公积金监管现状
根据住房公积金的有关政策法规规定，现行住房公积金监管机制是：建设行政主管部门会同同级财政部门、人民银行分支机构等，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。财政部门负责对住房公积金管理和使用情况进行监督，人民银行及其分支机构依据管理职权对住房公积金管理中心在受委托银行设立住房公积金账户进行监督，银监会及其派出机构依照有关法规对受托银行承办的住房公积金金融业务和相关手续进行监督，审计部门对住房公积金管理和使用情况的真实性、合规性、效益性进行审计监督，对中心负责人进行经济责任审计。住房公积金管理中心在结算年度终了后两个月内，将包括住房公积金资产负债表、损益表、增值收益分配表等内容的财务报告向社会公布，接受社会和公众监督。此外，设区城市人民政府安排人事，市住房公积金管委会负责决策，市财政部门管经费，省监管办负责业务指导和监督等等。这种政出多门，多头监督实际上等于没有监管，最后，谁也难以真正对住房公积金发生问题负责和进行有效监督，也谈不上关心和支持住房公积金事业的健康发展。这种“九龙治水”的监管模式，容易产生互相扯皮，互相推诿，互不负责的现象，是造成住房公积金案件频发、屡出问题根源所在，也无法解决住房公积金存在的问题和发展中面临的困难。
我国住房公积制度的建立参考了新加坡住房公积金制度，从国内多年运行的现实来看，打一个比喻，有点像个十来岁的孩子，从新加坡领养来以后，就没有亲爹娘，是一个孤儿，十多年来全靠财政、审计、人行、银监会等邻居进行管教，建设行政主管部门也好，设区城市人民政府及其住房公积金管委会也好，虽说是住房公积金的父母，那也只是继父母，但由于没有直接的利害关系，均流于形式，难以真正起到“监护人”的作用，所以，住房公积金至今还没有一个明确的监督责任主体部门来监管。住房公积金“邻居”既“管教”不了，又没有像样的“监护人”，也就难免走“歧路”和出问题。想当年，农村合作基金会就是缺乏全国性的监管机构，各地基本上是单打独斗、各自为阵、各行其是、一盘散沙的经营模式，管理混乱，监督失控，这笔巨额资金如同一匹脱缰的野马，造成了严重后果，酿成巨大损失，教训极其深刻。因此，理顺住房公积金管理体制，建立科学合理的“一龙治水”的综合监管机制，是扭转住房公积金案件频发、屡出问题的前提条件，也是保持住房公积金资金安全运行和实现住房公积金事业持续健康发展的有效举措。
二、住房公积金监管实践中存在的主要问题
在住房公积金制度推行10余年的实践中，暴露和发现住房公积金监管工作中还存在以下主要问题。
(一)法制建设滞后
作为住房公积金主要的行政法规《住房公积金管理条例》，与住房公积金工作实际和发展需要越来越不适应，迫切需要完善和提升。现在实施的《住房公积金行政监督管理办法》涉及的内容比较笼统，存在监管部门责、权不明确与监管程序不具体的问题，与住房公积金业务发展不相适应，与资金管理运行的精准要求难以匹配。同时，《办法》规定对事关住房公积金的违法违规行为的处理以建议为主，只能间接监管，缺乏硬性约束力与纠错纠偏执行力。
(二)住房公积金中心管理职能定位欠明晰
在住房公积金的风险管理方面，按照我国现行《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金管理中心“负责公积金的提取、使用、保值和归还，具体金融业务(贷款、结算、开立账户、缴存和归还)委托银行办理”。但是，按照中国人民银行颁布的《贷款通则》，银行作为“受托人只收手续费，不承担贷款风险”。由此可知，已归集的住房公积金由住房公积金管理中心具体运作，既然住房公积金管理中心是公积金资金的经营运作主体，那么资金运作的风险理应由住房公积金管理中心来承担。但按现行政策，住房公积金管理中心可能难担其任。原因在于：第一，住房公积金管理中心是一个不以营利为目的的独立的事业单位，没有自有资本，不是金融机构，不具备承担风险的能力。第二，住房公积金管理中心并不是一个完全自主决策的机构，住房公积金政策等都不是住房公积金管理中心所决定的，它只是一个管理运作机构，住房公积金管委会享有决策权，但却不能承担风险，在实践中，这往往会使住房公积金管理中心的自主风险控制遇到困难。
(三)外部监管上缺乏集中领导和权威监管机构
现在设区城市人民政府、住房公积金管委会、省建设部门下设的监管办，它们的决策和监管大都流于形式，外部监管存在先天性缺失，实际效果不佳，没有像银监会那样把各商业银行纳入它的羽翼监护之下，还能实施及时、高效、有效的管理和监督。
⑴监管机构权威不足。面对全国住房公积金资金风险巨大、各自为政、分散运作的严峻局面，全国上下还没有一个引导、监督的综合监管机构，建设部门的监管办作为直接监管机构，带有较强的行业属性，且机构级别不高，从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级，从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类。由于权威不足，协调、处理相关问题能力有所不及，监管责任难落实，监管力度缺乏保证，所谓的监督作用有时只是摆设。
⑵决策责任难落实。虽然各地成立了住房公积金管理委员会，也制定了住房公积金归集、使用、管理的规定，实行重大事项报告制度，确定住房资金管理委员会承担决策职能，但委员会的成员来自相关部门，不是一个日常工作机构，在重大决策上、在日常事务管理上、在创新发展上均存在应付和滞后现象，责任机制难落实，难以真正发挥职能作用，有时甚至形同虚设。
⑶财政、银行、审计等外部监督有时流于形式。按照《住房公积金管理条例》规定，对公积金的提取和使用，不仅有着严格的审批程序要求，而且明确规定，财政部门有“对本行政区域内住房公积金归集、提取和使用情况”进行监督的职责。但事实上，财政部门代表同级人民政府暗渡陈仓占用公积金的事情时有发生。银行以吸储为中心的考核机制，监管不力甚至不管，主客观上都为住房公积金被挪用留下了缺口。而审计部门监督更多的是事后监督，效果欠佳。
⑷多头监管难以形成合力。按照《住房公积金管理条例》规定，由建设部门会同财政、人民银行共同履行监管职能，并列行使监管权力，但具体监管权限划分不清。在监管实践中，各部门制定的管理政策时有冲突，且因多方面因素，部门间沟通无法达到理想状态，导致各地的管理中心在政策执行上左右为难，无所适从。这反映多部门监管不仅未形成合力，反而使得建设部门的监管权威大打折扣，造成现实监管不力，监管缺位。
(四)内部监管上防范风险能力较弱
各地的住房公积金管理中心属于独立的事业单位，编制、人员、经费没有保证，他们必须要养活自己，自身有生存需要和压力，客观上也有为自身争取利益的倾向，导致内部自我监督弱化。一部分公积金管理中心缺乏严格的内控制度和有效法制手段，个别地方资金管理分散，有过分追求自身利益的现象，甚至出现内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金等情况，从而使一些不法分子有机可乘。
(五)监管处罚制度与现实处理要求不相适应
在住房公积金监管的实践中，由于法律政策及管理体制机制等原因，导致缺乏与监管目标相应的具体处罚措施、办法和程序，监管部门无法对发现的违纪违规问题在体制内实施及时、有效的行政处罚，达不到体制内刚性纠错的目的。同时，由于缺乏畅通的程序移交制度，加之没有人事任免权限，监管部门对涉及违法违规问题的事件和人员不能及时处理，使行政监管失去应有的刚性，增加了资金运行风险。
三、创新住房公积金监管工作的思考
面对新形势、新情况和新问题，我们要按照科学发展观的要求，调动一切积极因素，消除各种矛盾和障碍，建立健全公积金制度的法律法规，规范公积金管理过程，建立和完善公积金运作的内部监控，对住房公积金运行进行全程高效监督管理，管住管好、做大做强住房公积金，以较低的管理成本和高效的服务赢得广大职工的信任和支持，实现行业的良性发展。为此，就必须致力于改革创新。
(一)强化法律刚性作用，加强住房公积金法制体系建设
⑴将现在的《住房公积金管理条例》上升为《住房公积金法》。随着形势发展和住房公积金事业日益壮大，原有《住房公积金管理条例》中赋予的决策、使用、监管等权限应修订和完善，覆盖对象、增值收益分配等诸多条款应改变和补充，住房公积金行政法规应尽快上升为住房公积金法律。借鉴新加坡中央公积金制度，研究制定《住房公积金法》，从而，提升住房公积金制度的法律地位；赋予中心更为有效的执法手段，切实维护职工合法权益；完善现有政策法规中劳动、工商、税务等部门在审核单位资质、年检、纳税等方面的限制性措施，形成统一综合执法的态势，保证制度覆盖全社会在职职工。
⑵将现有《住房公积金行政监督管理办法》提升为《住房公积金行政监督管理条例》。明确监管部门的责权，对监管部门的法律适用问题和执行程序的标准作出指引性的规定，强化行政监管的落实，建立“权责明晰、功能健全、程序标准、严格监督”的法制体系，提高监管执行效力。
(二)强化监管权威，设立国家级住房公积金监管机构
目前，全国住房公积金发展迅速、资金规模巨大，同时潜在的风险和问题切不可忽视，迫切需要有一个全国性的住房公积金统领、引导和监管机构。因而，应当痛下决心进行体制创新，对现行的管理体制进行重大调整，并且最好一步调整到位。即在国务院设立直属的国家级住房公积金监管机构，对下面各级的住房公积金中心进行垂直监督管理，不受地方政府的约束。在各省(自治区、直辖市)下设直属国家住房公积金监管机构领导的监管机构，负责履行住房公积金法律、法规所赋予的行政监管职责。同时依托现有的省会城市中心，组建新的省级住房公积金管理中心，省内其余城市中心统一改组为省级中心的分支机构，各县(市、区)管理部隶属该城市分支机构。这样，明确了国家住房公积金监管机构为监督责任主体部门，可解决原来多个主体重复监督的问题。实施新的管理体制后，首先，取消有名无实的设区城市住房公积金管委会，将公积金决策权上收到各级监管机构，避免政出多门。其次，改变现行城市中心负责人的任命方式，上收干部管理权限，并相应建立城市中心负责人的异地交流制度。再次，改革目前资金使用上“各自为阵，画地为牢”的管理办法，实现全国范围内的资金调度制度。
(三)加强外部监管制度建设，防范资金风险
国家住房公积金监管机构确定为监督主体部门后，应立即着力队伍建设和制度建设。
⑴组建监管班子和队伍。从现有的建没、财政、监察、金融等部门抽调人员，成立住房公积金监管队伍，设立专门机构，确立监管主体资格。
⑵明确监管责任，抓好监管落实。要制定监管办法，落实监管措施，加大监管力度。措施再好，重在抓落实。要发现问题，掌握问题，揭露问题，并及时解决和纠正问题。要完善现场监管(定期检查、不定期抽查和专项检查)和网络监控手段。
⑶完善纠错机制，加强监管硬性约束力。在对内纠错方面，要明确监管主体法定职权，并且在职权中要有清晰的处理、处罚种类及幅度；当出现超出法定职权处理范围的重大违规违纪和违法案件时，按规定程序，将案件与有关人员移交到纪检监察和司法部门进行处理。
(四)强化内部自律，建立严密的内控监督机制
在完善法律法规、理顺监管体制和进一步强化外部监管的基础上，住房公积金管理中心要加强内部管理，建立和完善各项内控制度，要通过加强信息系统建设建立公积金数据监管库，要通过竞聘、考评、岗位轮换、目标管理等多种有效措施落实责任制，形成合理的监督体系，强化权力制衡机制，实现资金安全、规范、稳健运行，构筑资金安全运行的防火墙。
(五)强化沟通与协调，促成各方监管部门形成监管合力
住房公积金监管机构作为监管责任主体部门明确后，不是大包大揽所有监管职责，还离不开财政、审计等部门的监督，要健全与财政、审计、纪检监察、银监等部门的沟通、协调和合作机制，加强同它们的信息沟通，主动接受和邀请财政、审计等监督机构的不间断检查和经常性监督，加强对资金风险的防范，把资金管理的风险系数降到最低点，实现上下监管为主、左右协调监督为辅的综合监管机制，形成对住房公积金的监管合力。
通联：418400 湖南省怀化市住房公积金管理中心
手机：13787567538（宗玉德）
