作为城镇住房制度改革的一项重要制度建设，住房公积金制度是为推动城镇住房体制由计划体制向市场体制转轨、体现住房分配货币化的一种主要表现形式。住房公积金制度主要是通过法定强制征缴、普遍的个人账户积累制、对全体职工的广泛覆盖、互助性、低息购房融资以及将增值资金作为廉租房建设补充资金来源等，为城镇职工解决住房问题发挥重要的政策性住房金融和互助融资的作用。与现有的其他住房保障方式相比，是把住房保障与市场化结合最为紧密的制度设计，即通过政府免税、低息，单位援助，个人积累，职工间互助等方式让中低收入家庭通过市场化渠道自行解决住房问题。住房公积金面向城镇所有职工，覆盖面最广、最具有普惠性，并且是未来发展前景较好的一种政策设计。
    住房公积金制度诞生十多年来，其功能经历了初始阶段以筹集资金支持住房建设到其后发放购房贷款支持住房消费的转变。随着中国住房市场化、商品化的快速发展，根据现阶段和未来住房金融业发展与住房保障体系建设的要求，住房公积金制度应积极向住房保障功能拓展，实现第二次转变，培育、发展成为以住房公积金制度为支撑的、具有中国特色的住房公共政策体系。 

    一、住房公积金支持城镇职工改善住房条件的两种主要方式
　　住房公积金制度从起步试点至今，随着制度的不断调整和完善，在支持城镇职工解决住房方面经历了从支持保障性住房建设，利用公积金积累购买房改房，到对缴存职工购房支持等多种方式，为广大城镇职工改善住房条件发挥了重要作用。
　　1．支持住房建设方式（1991年至1998年）
　　上世纪80年代末开始推行住房制度改革时，我国各城市面临的普遍困难是住房供应严重不足、建设资金极其短缺、供需矛盾十分突出、人民群众的住房状况普遍紧张。住房公积金制度是通过建立一种新的国家、单位、个人三者共同负担的机制解决住房建设中的融资问题，为住房建设资金的融通以及扩大住房建设规模起到了重要作用。住房公积金以职工缴交汇集而成的资金向单位发放建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等住房建设贷款，支持建设单位住宅、安居房、解困房并分配给职工家庭，职工由此得到实物形式的住房保障。
　　同时，住房公积金在提高职工购买力方面的作用主要体现在支持职工家庭购买已住公房。许多家庭凭借部分自有资金和提取住房公积金的存储余额买下房改房，拥有自主产权，到2005年底，全国住房自有率已达到82％。
　　2．支持住房消费方式（1999年至现在）
　　1999年4月，国务院《住房公积金管理条例》规定，为适应停止住房实物分配的变化，取消住房公积金住房建设贷款，向住房消费领域转移，大力支持个人住房消费贷款和提取使用。一是住房公积金的资金积累直接成为职工家庭的住房购买力。二是向职工发放住房公积金个人住房贷款，提高职工家庭的住房消费能力和资金融通能力。三是职工将来继续缴交的住房公积金可以纳入到还贷机制中去，从而减轻贷款负担，提高长期支付能力。住房公积金个人住房贷款不仅因为其低利率的政策优势成为职工家庭购房贷款首选，还带动了商业银行住房贷款的迅速发展，为我国住房制度改革从计划分配彻底转变到市场配置奠定了重要基础。
　　通过住房公积金支持改善住房条件的受益群体众多。截至2006年末，我国已有343个设区城市建立了住房公积金制度。先后共有1亿多职工成为住房公积金制度的参与者，实际缴存人数6916.87万人。全国住房公积金累计归集总额12687.37亿元，累计发放6364.33亿元公积金贷款，支持695.24万户职工家庭购房，贷款金额为3804.71亿元。同时，共有近4000万职工支取住房公积金，加上1999年前发放的安居工程和经济适用住房建设贷款1500亿元，惠及城镇人口1.5亿人左右。
　　上海市到2006年底，在315万户家庭中，有40万户从公积金支持的保障性住房建设中受益，有120万户家庭利用公积金积累购买了房改房，有94万户家庭获得公积金贷款支持购买商品房，这三部分群体扣除交叉重叠部分，大约有三分之二家庭通过公积金的支持改善了住房条件。实践证明，上海市住房公积金在转变住房分配体制、促进房地产市场和住房个人信贷的发展、改善职工居住条件等方面发挥了巨大的作用。

    二、住房公积金在支持城镇居民改善住房条件方面发挥的主要作用

    住房公积金制度建立于20世纪90年代初期，十多年来的发展实践证明，住房公积金为推动住房分配制度改革，加快城镇住房建设，增强职工住房商品意识和住房消费观念，提高职工住房消费能力，培育和发展政策性住房金融体系，帮助广大城镇居民改善住房条件等方面发挥了重要作用。
　　1.作为房改的重要配套政策之一，在推进住房制度改革、实施住房分配货币化方面发挥了重要作用。住房从实物转向货币分配的主要体现在于住房补贴和住房公积金两个方面，但由于货币补贴缺乏法律强制性约束，进展缓慢，目前，只有经济发达地区的党政机关公务员和效益较好的企业职工落实了住房补贴政策，大多数企事业单位职工的住房补贴处于停滞状态。而住房公积金因具有法定强制征缴的基本特征，积累逐年大幅度提高，在相关政策支持下发展势头强劲，对改善广大职工住房条件发挥了越来越重要的作用。

　　2.以互助性为基础，提高缴存人的购房支付能力。住房公积金制度建立已超过十五年，该项制度以职工间缴存与资金使用互助形式为基础，政府提供相应的配套优惠政策（即政府免税减息），提高广大职工家庭的购房支付能力，推动广大职工依靠自身的力量进入市场解决住房问题，减轻了住房制度改革、企业转型后带来的政府负担压力。住房公积金也因此成为国家以货币形式向每个劳动者提供的一份最基本的住房保障。住房公积金对于购买经济适用住房和小户型的贷款倾斜政策，弥补了产业政策中的缺位和不足，引导确立了新型的住房消费模式。
　　3.引导建立政策性住房信贷机制，带动个人住房贷款业务的发展。在住房公积金的政策带动下，住房消费信贷逐渐发展，并促进了商业银行住房信贷业务的开展，增强了广大缴存职工的住房消费能力。商业银行个人住房信贷业务的迅速发展，成为支持住房消费的重要力量，也是银行最优良的贷款品种。上海自1992年发放了第一笔个人住房公积金贷款以来，启动了个人住房消费贷款的发展，带动了商业性住房金融发展，成为转变职工住房消费观念、支持职工家庭住房消费的重要政策工具。
　　4.弥补住房建设资金不足，加强了城镇职工改善住房条件的能力。住房公积金建立之初，正是我国住房建设缺口较大、住房矛盾突出的时期，住房公积金不靠财政一分钱投入，迅速积累起庞大的资金规模，各地以公积金贷款为契机，筹资建设了大量安居房、解困房和集资合作建房，广大职工住房条件得以迅速改善。城镇居民住房水平在城镇化进程快速发展、人口大量增长的同时，人均住房建筑面积从1991年的14.2平方米，提高到2005年的26平方米。同时，住房公积金的增值收益成为廉租住房的主要资金来源，弥补了财政投入的空白，目前，直接或间接投入累计已超过70亿元，为完善住房保障制度建设、解决贫困家庭的住房问题发挥了关键作用。
　　

　　三、住房公积金在发挥住房保障作用中存在的主要问题
　　中国房地产业正处于快速发展阶段，但各项政策的调整并未随着整体发展形势的变化而同步，住房公积金制度设计之初的一些局限性随着市场的变化逐渐显现。另外，任何一项制度的建立与完善都与整个国民经济的发展背景密切相关，有些问题是在发展过程中随着各项社会经济制度的健全而不断加以改正的。
　　1．住房公积金强制征缴力度不够，还没有实现全覆盖。到2006年9月底，缴存住房公积金的职工覆盖面仅为69%%，如果按全社会就业人口计算，比例更低，覆盖面还不到40％。非公企业和改制国有企业建立情况普遍较低。一些地方存在住房公积金制度与地区投资环境对立起来的误区。各地由于机构、措施、经验等原因，执法力度薄弱，催建催缴的力度欠缺。公积金覆盖面不高，限制了其对中低收入职工家庭改善住房条件的支持作用。
　　2．互助性功能发挥不充分，资金使用率偏低。住房公积金使用效率与地区经济发展尤其是房地产市场发展密切相关，在城镇职工高低收入差距较大、区域间发展不平衡的条件下，由于住房公积金相关政策和畅通渠道不足，导致资金使用效率总体不高，地区间差距较大。截至2006年末，全国住房公积金使用率72.05%，但地区间差异较大，经济发达的浙江、天津、上海、江苏、福建、北京等地达到80%以上，但有些中西部地区还不到30%。
　　3.社会成员收入差距不公平折射到住房公积金缴存额高低不一。住房公积金缴存与工资收入挂钩，在制度建立初期工资收入差别不大，随着收入差距的加大，在住房公积金缴存上反映明显。《条例》和配套政策规定了缴存比例、比例的高低限额，但各地执行情况不一，有的地方没有严格执行，贯彻落实的力度不大，部分城市出现了住房公积金向中高收入家庭倾斜的现象。
　　4.缺乏住房公积金贷款风险防范与保障机制。住房公积金是一种互助性资金，是广大缴存人的长期积累，如果出现欠债不还，贷款风险就会转嫁到所有缴存人身上。在住房公积金的制度设计上，缺乏政策性贷款风险的防范措施和保障机制，导致一些地方存在惜贷观念。另外，由于住房公积金贷款的手续、程序复杂，门槛较高，缺乏宣传，服务意识不强，开发商、商业银行在经济利益趋动下，对利用住房公积金积极性不高。
　　5.部分城市房价过快上涨，住房公积金的保障能力相对下降。随着我国经济发展水平的快速发展，各地区房地产市场化程度提高较快，而同期伴随职工收入增长而增加的住房公积金相对滞后，住房公积金的保障度相对下降。住房公积金缴存没有建立与地区房价水平、与群众住房消费资金需求相匹配的动态调整机制。
　　

    四、加强住房公积金制度在住房保障中作用的政策建议
　　中国目前正处于着重解决广大中低收入家庭住房困难的关键时期。一是长期以来，我国住房问题的欠账缺口较大，城乡居民住房水平普遍偏低，特别随着各项改革的深化，在体制转轨、机制转型时期，收入差距正在继续扩大，高收入家庭强劲的消费能力不断抬高住房消费价格，低收入家庭依靠自身的力量越来越难以在市场上解决住房问题。二是中国正处于城镇化快速发展阶段，与20世纪四五十年代以及七十年代的日本、欧美等国家发展阶段相类似，正处于住房改善需求最迫切阶段，需要政府制定专门的保障制度及时解决好住房问题，缓解社会矛盾；三是目前我国已基本构建起以廉租住房、经济适用住房和住房公积金制度为主体的住房保障体系，其中，住房公积金的普惠面最大，相当数量的职工可以通过减税、低贷等优惠政策，在提高住房支付能力的基础上，直接通过市场化途径解决住房问题，极大地减轻了政府保障压力。
　　因此，不论从国际经验还是我国的社会经济发展形势，住房发展现状以及公积金发挥的已有作用看，在面向中低收入家庭的住房消费市场，当前乃至今后相当长的时期内依然需要住房公积金支持大多数居民家庭通过市场化途径自行解决住房问题。住房公积金未来的目标人群定位应以提高有支付能力的城镇职工为主、立足于服务有一定偿还能力的普通工薪阶层（仅靠一项制度不可能解决所有低收入家庭的住房困难），要坚持立足于社会自助的原则，充分发挥其在住房保障中的作用。
　　1.增强住房公积金缴交的强制性法律地位，依法扩大住房公积金制度的覆盖范围。充分维护每个职工的合法权益，使每一个城镇就业者都能享受住房公积金制度的优惠。按照《条例》，实现住房公积金制度覆盖面稳步提高，保证应建尽建、应缴尽缴。对于历年因财政困难拖欠的住房公积金，要采取措施逐年予以补齐。尽快改变住房公积金制度主要覆盖机关、事业单位及效益较好国有集体企业的局面，采取有力措施向《条例》规定的各类城镇企业及其职工覆盖住房公积金制度。要统筹运用资金，改变目前条块、地域分割现状，让公积金流通起来，用足用好公积金，提高使用效率。可以先在省内试点流通。
　　要实行强制性的住房公积金制度，所有企业雇主都必须为职工建立、缴存住房公积金；要建立面向全社会的政策性住房金融体制，与住房储蓄相结合，建立自愿式住宅储蓄制度作为住房公积金制度的补充，个人可以直接缴存住房公积金，达到一定金额及年限后，可以申请住房公积金贷款。另外，对于进城务工人员，也应随着相应配套制度的完善，从试点起步，逐步纳入公积金体制中，支持这部分人群的住房消费能力。
　　2.加大不同收入层次、不同区域间的互助功能。城镇职工家庭收入水平不同，解决住房问题的紧迫性和阶段、时间表也各不同，因此，要通过政策性补偿机制，尝试在不同收入群体和区域间进行流通。为避免出现借公积金之名实行逃税的行为发生，要对住房公积金缴交实行严格上限封顶政策，有效控高保低，特别是要避免垄断行业利用住房公积金进行避税。要严格执行缴存基数不高于职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍；在缴存比例的确定上，避免大幅度的灵活性和随意性，一个城市宜规定一个统一的缴存比例，不得低于5%，也不得高于12%。避免职工的收入差距通过缴存住房公积金进一步扩大。而对低收入家庭，包括进城务工人员，规定最低缴存额，保证这部分职工家庭能够逐渐积累足够的公积金。
　　3.进一步发挥住房公积金对不同层次住房消费的支持作用，创新住房公积金的使用范围，向具有支付能力的中低收入家庭倾斜。在已往的住房制度设计中，形成了以解决居民住房产权为主的政策思路，包括经济适用住房、廉租住房、公积金制度等都是以支持购买实物住房为主。随着住房市场化的推进、城镇化进程的加快以及房价与居民收入矛盾的加大，需要逐步解决低收入家庭的住房困难，即租售并举，并且低收入家庭以租为主的方式，这是在发展中认识不断深化、提高，并且是符合我国发展中国家的国情特点的住房目标。
　　支持缴存人的租房、维修、装修更新改造支出。对于低收入家庭，如果租房支出超过家庭可支配收入的30％～40％，则可以凭租房合同及相关证明，申请公积金领取，用于年度租房补助，解决低收入家庭只存不贷、使用效率不高的问题，以体现对这部分群体的公平性。目前的住房维修基金已基本解决了城市住房的大修、维修问题。住房公积金应朝着旧住宅更新改造以及通过装修改善居住品质的方向发展，对于存量自有住房，缴存人可以提出装修更新改造申请，经相关管理部门审查合格，可以一次性提取。
　　同时，要加大力度支持利用公积金购买存量住房，包括房改房等，促进存量住房市场的流动。住房公积金还可在制度设计上进行创新，用于支持建设租赁住房（可支付租赁住房、经济租赁房）等，为开发企业或保障性的相关机构提供长期政策性贷款，支持建设长期回收收益的租赁住房，支持租赁市场住房保障制度的建设。
　　4.以逐步发展成为政策性住房金融为目标，实施多种向中低收入职工家庭倾斜的贷款政策。目前，住房公积金只具有政策性住房金融的萌芽，今后，为了用足用好用活住房公积金，充分发挥住房公积金在支持缴存人提高居住支付能力方面的重要作用，在条件成熟时，把住房积金逐步发展成为政策性住房金融或住房银行，即除强制性缴存外，广大工薪阶层可自愿缴存，享受利息税减免等优惠政策，专款专用，增强个人积累购房支付能力。
　　住房公积金应惠及所有缴存人，对于支持低收入家庭住房消费而增加的贴息等费用，应由政府承担相应的财力支持和风险防范与补助机制。特别要加大力度支持有一定支付能力的低收入家庭。政策性住房金融主要还体现在：对于中低收入家庭购买以自住为主的一定面积标准以内的住房，实行低息、低首付、贴息等优惠政策。具体有：
　　扩大与商业贷款利率差距，真正体现政策性住房金融的作用。低存或平存低贷、较大幅度降低公积金贷款利率，拉大与商业银行利率差距，充分体现政策性住房金融对广大中低收入家庭的支持力度。公积金中心定位于不以收益为目的，保证住房公积金取之于民用之于民，减少增值压力与风险，依靠存款差和存贷差维持正常运转，让利于民，加大对广大缴存人住房支持力度，缓解房价上涨与低收入家庭支付能力拉大的差距与社会矛盾。
　　对有一定支付能力的低收入家庭，采取贴息办法，由财政补贴。对低收入家庭，通过财政贴息，缓解还款压力，解决贫困家庭依靠自身努力加上政府补贴改善住房条件。同时，实行丰富的贷款利率，如针对低收入家庭的较低水平的固定贷款利率等。另外，要根据房价变化和个人负担能力情况，及时调整首付款比例和最高贷款额度限制，切实发挥住房公积金的作用。
　　与养老制度相结合，由住房公积金率先试行反按揭贷款。随着人们观念的转变，反按揭业务日益得到社会各界特别是老年人的认同。住房公积金可率先对办理公积金贷款并已还清贷款的住房推行反按揭业务。也可以对于年纪较大，超过55或60未还清贷款的借款人，在适当扣除后，直接转为反按揭。
　　5.建立公积金缴存比例与地方房价的联动机制，有效提高住房公积金实际购买力的住房保障度。结合城市的房价水平和工资收入水平，把住房公积金的缴存比例和房价及基本住房面积挂起钩来，实行一定程度的缴交浮动。通过设立住房消费价格指数体系和就业收入指数体系，随时了解和掌握全社会住房消费能力水平。一旦房价收入比的动态平衡被打破，就通过住房公积金缴存比例的调节，实现有效的住房保障度，起到真正的住房保障作用。
　　6.加强监管，保证资金的安全性，让缴存人放心。管委会名单应该要向社会公布、接受社会监督，资金流向要及时向管委会和财政部门汇报。资金安全出现问题，管委会成员要承担相应的责任。
　　统一联网监管，特别是动态监管，要建立同级财政与上级主管部门的联网动态监管体制，随时把握归集和使用情况。建立严格的信息披露制度，提高住房公积金管理的透明度。规定统一的信息报告和报表格式，定期向社会公布公积金的利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会监督。
　　另外，要加强对住房公积金制度的宣传，为住房公积金制度发展创造良好的舆论和群众基础。各地区要加大宣传力度，采取多种宣传形式，宣传住房公积金制度的重大意义、住房公积金的作用和“低存低贷”的政策优势，住房公积金的缴存权利和义务，全面介绍个人住房委托贷款有关政策和办理程序，努力使住房公积金制度真正深入人心，家喻户晓，培养维权意识，提高缴存积极性，引导居民使用住房公积金贷款购房，改善居住条件。