一、住房公积金制度建立的历史背景与贡献

    建国以来，我国城镇居民的住房一直是党和人民政府十分关注和关心的问题。
    党的十一届三中全会前后，在劳动、人事、工资等“三项制度”改革的基础上，中央决定对住房制度等进行改革，探求解决我国城镇居民的住房问题，并与中国特色社会主义市场经济体制相适用。
    住房制度改革经过以息代租、出售存量公房等阶段，人们对住房分配货币化的认识不断提高并逐步接受。住房公积金制度就是在住房制度改革不断深化的历史情况下，按照建立中国特色社会主义市场经济体制的总体框架，建立起来的制度。是在学习借鉴国外经验的基础上，结合我国国情，加以创新并以行政法规的形式，强制性执行的一项制度。为此，国家于1999年4月3日颁布了《住房公积金管理条例》（国务院第262号令以下简称《条例》）。2002年对《条例》进行重大修改后，再颁布实行（国务院第350号令）至今。
    截止2007年9月末，全国住房公积金缴存总额达到15194.6亿元，缴存余额9087.88亿元;累计发放个人贷款7932亿元,贷款余额4715亿元。截止2007年年底，湖南省缴存总额达到382.7亿元,缴存余额为259.5亿元；累计发放个人贷款191.9亿元，贷款余额123.4亿元。处于全国地（市）级中等规模的株洲市，自1995年4月建立住房公积金制度以来，截止2007年年底，缴存总额达到27.9亿元,缴存余额为19.8亿元；发放个人贷款总额15.5亿元，贷款余额10.3亿元。
    从我国住房公积金制度建立的历史背景和上述数据不难看出，住房公积金制度的重要贡献，主要有以下几个方面。
    1、改变了思想观念。人们依靠单位公建住房，以实物分配的观念得到改变，统一了住房商品化的思想认识。
    2、促进了经济发展。住房消费不仅拉动了经济发展，还推动了房地产业、建筑业、建材业等多个行业的繁荣与良性循环，也促进了城镇建设。
    3、积累了大笔资金。数以万亿元的住房公积金，不仅为我国住房金融体系中政策性住房金融的建设奠定了坚实的基础，为广大市民住房信贷储备了足够而可靠的资金，而且记入个人账户的住房储金不断增长。
    4、提高了居住水平。根据《中国统计年鉴》公布的关于近十年来我国住房状况的数据，城市居民的居住条件得到很大改善和提高，住房公积金制度的作用和贡献是显而易见的。见表1。

    综上所述不难看出，我国现行住房公积金制度及实施十多年所取得的成效，其贡献远不止上述几点，特别突出的是为建立我国住房保障体系，奠定了较好的基础，创造了有利条件。

    二、以住房公积金制度为基础建立我国住房保障政策体系的可行性

    我国现行住房公积金制度，最初的最基本的出发点是要建立与社会主义市场经济体制相适用的住房制度，实现住房商品化、货币化、市场化。但同时也明显地反映了建立住房保障体系的思想。
从对住房公积金的法律定性来看：住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其他在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。
    从住房公积金使用方向的规定来看，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。
    从对住房公积金增值收益分配的原则来看，在提取风险准备金和管理费用后，剩余部分作为廉租住房建设补充资金。国发[2007]24好文件进一步明确：住房公积金增值收益在提取风险准备金和管理费用后全部用于廉租住房建设。
    从我国实施住房公积金制度以来已积累的资金来看，不仅初具规模，而且将长期不断快速增长，完全可以满足住房信贷所需的资金。
    从我国实施住房公积金制度以来，已提供的廉租住房建设补充资金来看，截止2006年末,全国累计达到99.7亿元，尚有余额46亿元;湖南为1.2亿元，尚有余额0.84亿元;我市也提供了3367万元。部分城市住房公积金增值收益已成为当地廉租住房建设资金或发放廉租住房租金的主要来源。
上述几个方面都说明了《条例》中体现的住房保障思想，为建立住房保障体系创造了有利条件。
    从各国解决住房的经验来看，最基本的有两点：
    一是必须有资金支撑及金融机构的支持。住房是一种占用资金期限长，投资数额大的商品，没有长期、稳定的资金或信贷融资手段的支持，解决住房问题的目标是无法实现的。
    二是各国政府对住房金融市场与房地产市场实行宏观调控管理，主要是通过银行利率和税收政策两个手段。而且各国对中低收入家庭的住房建设提供低利率贷款，利率差额部分或由金融机构承担义务，或由政府贴息等。
    实施住房公积金制度后，在解决住房方面所取得的效果来看，在政策法规层面打下了基础，在资金支撑层面提供了条件，在社会认识层面统一了思想。以住房公积金制度为基础建立我国住房保障体系是可行性的。当然，现行的住房公积金制度也存在一些问题，需以建立住房保障体系为出发点，对问题予以修改、完善、提升。

    三、修改现行《住房公积金管理条例》 满足住房保障政策体系的要求

    前面谈到我国建立住房公积金制度的历史背景与贡献，探讨了以住房公积金制度为基础，建立我国住房保障政策体系的可行性。由于该制度产生的历史背景和初期出发点的局限性，在贯彻实施中反映的问题，今后要在住房保障政策体系中承担资金保证作用等方面来看，必须再次修改完善提升这一制度。
    现行制度存在的主要问题。
    1、强制性力度不够。住房公积金制度是国家强制性推行的一项制度，1999年颁布实施，2002年修改至今。但仍有30%左右的单位和个人没有建立。究其原因有多方面，但也有《条例》方面的问题。
    《条例》赋予管理中心的是抽象的行政许可与处罚，实际工作中，都是具体的行政行为，对不按规定缴存的单位诉诸法院强制执行时，不仅有法律障碍，而且还有来自各方面的阻力和压力，难以形成行政执法环境。
    《条例》允许缴存有困难的单位，经职代会或工会讨论通过，管理中心审核，管委会批准后，可降低缴存比例或者缓缴。这一规定，成了民营非公经济单位甚至地方财政的借口，管理中心无其他手段，也没明确税务、工商等部门协同工作的责任和义务，强制缴存乏力。
    2、管理模式不科学。住房公积金实行管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理模式。
    从债权债务关系与法律责任角度看，管理中心是所有缴存人的唯一债务人和风险责任人。而只有管理运作职能的管理中心，怎么控制和解决其他层面和环节的风险？执法主体是管委会还是管理中心？
    从当前国家对住房公积金制度贯彻实施中重大问题实行部际联系会议决策的情况来看，联系会议决策的事项应符合《条例》的原意与原则，但近两年来，出现有联系会议成员部门下发的文件与《条例》规定不符的情况，结果是为难了管理机构。如增值收益管理问题，《条例》有明确规定，但部门文件又是另一说法，而且监督管理与分配使用集中在一个部门，很难保证使用方向合规；又如住房公积金存贷款利率问题，不注意住房公积金要向缴存人计付利息的特殊性，多次造成政策性亏损或直接影响增值收益等。不利于制度的巩固，也不利于事业的发展。
    从2002年对住房公积金管理机构调整的情况来看，部门文件要求设立管委会的办事机构，这是《条例》中没有明确的机构，一方面给人们产生部门文件可以高于国家行政法规的错误印象，降低了国家级的行政法规的权威性。另一方面，几年的实践证明，管委会办事机构的工作量极不饱满，不仅占用了宝贵的编制，经费从住房公积金增值收益中开支，还违反增值收益的使用规定。
    3、机构性质不明确。《条例》对管理中心的定位是：直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。但全国各城市管理中心的单位性质五化八门，自收自支有之，差额拨款有之，全额拨款有之，参照公务员管理有之。实际上，管理中心不可能自收自支，也不可能差额拨款。按照我国《公务员法》的有关规定和管理中心的职能职责，应统一定性为参照公务员管理的事业单位较为妥当。另外，管理中心是具有行政职能的政府工作机构，但又不是行政机关，管理运作资金但又不是金融机构，其名称定为“中心”不妥，也不利于行政执法，应统一规定为“局”较为贴切。
    4、制度覆盖面缺失。《条例》规定了所有单位和职工都应缴存住房公积金，对处于待（失）业的群体没有规定。在贯彻实施中，一方面单位之间收入悬殊，通过政策“限高保低”难度很大，另一方面，缺失了处于待（失）业的群体。而这一群体正是我们要保障的对象。
    上述问题的存在，既有制定时考虑不周的原因，更有实施中出现的新情况。另外，从金融市场特性和发展趋势看，境外金融机构进入国内，商业银行利率市场化等，住房公积金处于被挤压局面，制度本身需要创新。再从建立住房保障政策体系的条件看，迫切需要住房公积金的支撑。因此，须通过立法，即将《条例》升格为《住房公积金法》。从根本上解决这些问题，进一步发展具有我国特色的住房公积金制度，在建立和实现我国住房保障体系，解决低收入家庭等弱势群体的住房问题中，充分发挥其特有的积极的作用。

    四、关于我国住房保障体系的思考

    人民群众衣食住行问题，不仅一直是党和人民政府十分关注的问题，而且经过半个多世纪的努力，都有了根本改变，但住房问题无论是现状还是今后需求仍然是特别突出的问题。
    胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。……加快解决城市低收入家庭住房困难”。深得全国人民拥护。为此，国务院制定和下发了一系列文件，今年又下发了《关于解决低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），建设部等七部门又联合下发了《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号），足见党中央和国务院对人民群众住房问题的高度重视。
    住房保障体系是什么样的体系？这是大家关心的问题。
    市场经济高度发达的美国，在住房领域，住房融资、投资、建设、交易和售后服务等大多数问题，都是通过住房市场调节解决，政府只负责解决低收入家庭住房问题，进行住房保障。其他经济发达国家亦是如此。
我国住房保障体系，国发[2007]24号文件明确提出：把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。建住房[2007]258号文件也明确：经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。
    作为政府公共服务的一项重要职责，解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，就是我国的住房保障体系。
    如何建立并实现该体系的目标任务？这是我们思考的问题
    1、法律上确立地位。住房问题事关国计民生，社会稳定和发展，既是经济问题，也是政治问题。建立解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，要从确立其地位的根本问题上着手。
总结近二十年城镇住房制度改革的所取得经验、成果和存在的问题；分析我国当前和今后面临的住房问题：已由过去普遍存在的住房短缺变为低收入家庭、新就业人员及弱势群体住房困难，今后一段时间还将长期存在，城镇居民住房保障问题日益突出的国情；根据实现低收入家庭住房保障政策体系的要求和我国目前行政体制设置等多方面的实际情况，解决城市低收入家庭住房困难问题，须通过立法的途径，即建立《城镇住房保障法》，从法律层面确立其地位。运用法律手段解决我国的住房问题，其权威性、长效性与效率、效果等，将优于其他任何措施。
    《城镇住房保障法》的总体框架，应包括：
    ⑴总则；⑵组织机构及职责；⑶资金保障与融资；⑷法律责任；⑸监督与罚则；⑹其他。
    目前，国家和各级人民政府的财力、思想认识、社会需求、法治意识、从业人员等条件均都具备，特别是住房公积金奠定的坚实基础，更是难得的有利条件。
    2、组织上专设机构。建立住房保障体系并实现这一目标任务，政府是主导，具体组织实施，则涉及到多个领域与诸多部门。我国现行行政管理体制,在实施社会保障制度中,存在部门分割、政策分割导致的保障制度安排与相关政策不协调；一些政府职能部门的职责分工不规范、不明确，组织协调难。缺乏系统的长期的规划等方面。
    鉴于此，有必要设立专门的机构，具体负责履行住房保障的职能职责。
    关于专门机构的框架设想。
    机构名称：国务院住房保障部（住房公积金管理局）。列入国务院直属工作机构序列。各省、市、县相应设置，以行政区域管理为主。
    主要职责：负责制定住房保障政策体系并组织实施；统计调查全国城镇住房状况，拟定住房保障建设规划，经国务院批准后负责执行；履行《住房公积金法》、《城镇住房保障法》两部法律的执法主体责任；指导、督促各省、市、区住房保障工作等。
    内设机构：政策研究；计划统计；资金；法制；人事劳资；党务及综合等。工作人员可从现有相关单位和部门调入，如建设部、财政部、住房公积金管理机构、房地产行政主管部门等。原则上可不新增加编制。
    3、资金上保证到位。实现住房保障，一是要有政策法律，二是要有组织机构，更要有资金保证，而且是重中之重。拟从以下几个方面组织筹措：
    ⑴财政部在年度会计科目中设置：“住房保障”科目，各级财政在年度计划（预算）中按一定比例安排一部分；
    ⑵住房公积金增值收益提取风险准备金和管理费用后，其余全部用于住房保障；
    ⑶土地出让收益金按一定比例提出一部分；
    ⑷房地产租赁管理费按比例提留一部分；
    ⑸国有直管公产经营收入和廉租房租金收入中，预留必须的维修资金和管理费用后，全部用于住房保障；
    ⑹慈善募集的款项中，酌情拿出一部分；
    ⑺社会专项赞助的全部款项等。
    除上述渠道外，还应明确住房保障的税费优惠政策和银行利率政策的倾斜等。关键是要落实。
    4、纪律上强化监督。住房保障工作政策性强，资金量大，涉及面广，情况复杂，要求严谨，加之各地经济发展水平和住房现状基础不同，也涉及部门利益等问题，必须强化监督。应在建立住房保障政策体系的同时，建立完整的协调的规范的长效的监督体系。明确有关部门制定并负责实施。
    建立适合我国国情的住房保障制度，加快解决低收入家庭的住房问题，体现了党和人民政府以民为本的执政理念，也是社会进步和发展的必然规律，势在必行。